隨著全省農村公路建設的快速推進，農村公路里程將不斷增加，道路等級將不斷提高，農村公路的管理養護工作也越來越重要，所需要的資金也越來越大，但是農村公路養護主體不明確、責任不落實、養護資金缺乏穩定的來源渠道、投入嚴重不足、養護機制缺乏活力等問題日益突出，極大的影響了農村公路運輸、行車安全和長遠發展。目前，農村公路建設正如火如荼的進行，與之相配套農村公路管理養護機制的改革正在有條不紊地進行中，本文僅就“建立健全（農村公路養護）以政府投入為主的穩定的養護資金渠道”，對四川省農村公路的養護資金籌集及管理做些研討。
一、我省農村公路現狀及現行管理體制存在的主要問題
�。ㄒ唬┪沂∞r村公路現狀
截至2006年底，我省農村公路總里程達到14.6萬公里，其中縣道3.7萬公里、鄉道3.8萬公里、村道6.6萬公里、專用道0.5萬公里，我省農村公路占公路總里程的比例達到92%.隨著我省加大對農村公路建設的投入，到“十二五”末，我省農村公路的里程將有很大的增長，技術等級也進一步提高。但是我省農村公路還遠遠不能適應經濟發展的需要，主要問題：一是發展滯后，公路總量不足，還有23100個行政村不通公路，需要建設通村公路53000公里；二是技術標準較低，二級及以上公路比例低于全國平均水平2.18個百分點，排名在西部12省市區倒數第4位，還有2250個鄉、43963個行政村不通水泥路（油路）；三是路面狀況較差，抗災能力弱，少數公路因無力安排大中修成為差等路、爛路。
�。ǘ┈F行管理體制存在的主要問題
現行的農村公路管理養護體制，是長期以來計劃經濟體制下逐步形成的。存在的主要問題是：1.管理養護責任主體不明確。長期以來，經多次養護體制改革，農村公路的管理養護逐步形成了以交通部門為主責的體制，地方政府反而不是責任主體，交通主管部門又沒有相應的人財物的管理權，顯然承擔不了這個責任。2.養護資金籌集困難。農村“費改稅”之前，農村公路養護資金的主要來源是“民工建勤”和“車輛建勤”，輔助以汽車養路費定額補助及縣交通部門征收的拖拉機養路費和農用車養路費返還。農村“費改稅”后，取消了“民工建勤”和“車輛建勤”，農村公路養護就失去了主要來源；加上本應由地方政府在中央轉移支付中安排的農村公路養護資金卻沒有落實，汽車養路費中安排的縣鄉道小修保養補助無法增加，由此，農村公路養護資金的籌集就非常困難。3.養護資金使用效益不高。主要原因是養護、路政、收費等公路管理機構重疊，多頭管理，人員膨脹，管理成本增加，特別是人員膨脹，使本來就緊張的養護資金大部分用于了人員開支，用于養護工程支出的資金就很少。
二、農村公路養護資金相關政策分析
由于現行公路養護管理體制已經不適應當前農村公路發展的需要，對現行的農村公路管理養護體制進行改革，建立適應社會主義市場經濟體制的農村公路管理養護體制就勢在必行，農村公路養護資金的管理也必須與新的管理體制相適應。
（一）確立“以縣為主”的農村公路管理養護體制
2005年，國務院辦公廳下發了《關于印發農村公路管理養護體制改革方案的通知》[國辦發（2005）49號]（以下簡稱為國辦49號文件），對農村公路的養護管理體制作了明確的規定：“二、明確責任，建立健全以縣為主的農村公路管理養護體制……（二）縣級人民政府是本地區農村公路管理養護的責任主體……（四）鄉鎮人民政府有關農村公路管理、養護、保護以及養護資金籌措等方面的具體職責，由縣級人民政府結合當地的實際制定……”。四川省人民政府《關于農村公路管理養護體制改革的實施意見》[川辦發（2006）42號]（以下簡稱川辦42號文件）對我省農村公路管理養護體制作了明確規定：“二、明確責任，建立健全以縣為主的農村公路管理養護體制……（三）縣級人民政府是本地區農村公路管理養護的責任主體……（五）鄉鎮人民政府負責組織村民委員會實施本行政區村道的日常養護工作�！�
綜合上述的規定，可以知道，我省將建立的農村公路管理養護體制是“縣為主體，分級負責”。具體內容是：省市級人民政府交通主管部門負責編制下達農村公路養護計劃，統籌安排和監管農村公路養護資金，指導、監督農村公路管理工作；縣級人民政府是本地區農村公路管理養護的責任主體，其交通主管部門具體負責管理養護工作；鄉鎮人民政府負責組織村民委員會實施本行政區村道的日常養護工作。
我省部分縣市在貫徹川辦42號文件時，將鄉道的養護責任交給了鄉鎮人民政府，比如興文縣、綿竹縣，這顯然不符合我省的相關政策。由于鄉鎮財力十分有限，鄉道的養護資金很可能得不到保證，這種情況應予以重視。
（二）我省農村公路管理養護資金的政策
與農村公路管理養護體制相適應，國辦49號文件對農村公路的養護資金來源規定如下：“三、建立穩定的農村公路養護資金渠道，加強資金使用管理（一）……二是省級人民政府交通主管部門在統籌安排汽車養路費時，用于農村公路養護工程的資金水平不得低于以下標準：縣道每年每公里7000元，鄉道每年每公里3500元、村道每年每公里1000元……市縣交通部門征收的拖拉機養路費、摩托車養路費實行收支兩條線，原則上全部用于農村公路養護。（二）地方各級人民政府應根據農村公路養護的實際需要，統籌本級財政預算，安排必要的財政資金，保證農村公路的正常養護。”
國辦49號文件規定農村公路養護資金來源為三方面：一是在汽車養路費中按標準給予補助，二是市縣交通部門征收的拖拉機養路費及摩托車養路費原則上全部用于農村公路養護，三是地方政府安排財政資金。
交通部、國家發改委、財政部《關于進一步做好農村公路管理養護體制改革的通知》[交公路發（2006）400號]對農村公路養護資金來源作了補充規定，提出“要充分利用‘一事一議’政策，采取以獎代補等多種形式，引導沿線村民投工投勞養護農村公路。同時積極鼓勵包括受益企事業單位在內的社會捐資用于農村公路養護”，也就是增加了農村公路養護資金的第四種來源：村民投工投勞和社會捐資。但是，村道養護資金由村民自己籌集、自己使用；社會捐資不穩定而且金額小，兩種資金都不是政府行為，本文就不研究這兩方面資金的管理問題。
川辦42號文件規定“三、建立穩定的農村公路養護資金渠道，加強資金使用管理（一）省交通廳按以下標準安排汽車養路費用于農村公路養護大中修工程：縣道每年每公里7000元，鄉道每年每公里3500元、村道每年每公里1000元……（二）……村道日常養護經費可根據村民自治的原則采取‘一事一議’的方式妥善解決�！�
值得注意的是，國辦49號文件規定的汽車養路費按標準安排給農村公路的是“養護工程”，而川辦42號文件規定的汽車養路費按標準安排給農村公路的是“養護大中修工程”。根據《公路養路費使用管理規定》[（87）交公路字64號]文件，“養護工程”包含了“養護大中修工程”，川辦42號文件明顯地修改了國辦49號文件的規定，將安排用于農村公路養護工程（包括了小修保養、大中修工程、水毀搶修等）的資金限定用于大中修工程。這種更改，是否符合國辦49號文件精神暫且不爭論，至少表明四川省交通主管部門對農村公路養護責任的轉變，省級交通主管部門安排的汽車養路費只是農村公路大中修工程的補助資金，其余資金及小修保養資金都是地方政府負責籌集，農村公路管理養護的主體責任在地方政府。
因此，我省農村公路養護資金的來源，一是交通主管部門按標準安排的汽車養路費（包括各市州交通局用養路費分成資金安排的“縣鄉道小修保養補助”），二是縣交通局負責征收的拖拉機和摩托車養路費，三是地方財政（含市縣兩級）預算資金，四是村民自籌及社會捐資。具體使用上，省市的養路費和市縣兩級的財政資金用于縣鄉道的日常養護及縣鄉村道的大中修工程，村道的日常養護由村民負責。
三、農村公路養護資金的籌集
（一）我省農村公路管理養護資金的需求量測算
截止2006年底，我省縣道里程達36855公里（其中：高速公路44公里、一級路526公里、二級路2812公里、三級路6335公里、四級路18957公里、等外級8181公里），鄉道里程達38511公里（其中：一級路82公里、二級路388公里、三級路1121公里、四級路18991公里、等外級17929公里），村道65790公里。目前由于沒有縣鄉道小修保養成本標準，只好比照國省道小修保養成本標準作適當折扣（7折），四級以下縣鄉道小修保養成本至少為每公里每年7000元，按此測算，我省縣鄉道年小修保養費為5.3億元（縣鄉道中四級以下公路占70%以上，因此，計算小修保養經費總額時，縣鄉道全部按四級以下標準計算，以下同）。
按規定，每年安排的大修里程不低于總里程的5%，中修里程不低于8%，四級路大修每公里需20萬元，四級路小修每公里需10萬元（縣鄉道的大中修標準都是采用最低標準），按此標準測算每年我省縣鄉道大中修工程費需13.5億元；專項工程預計1億元（水毀搶險、綠化、道班房建設等支出），我省每年農村公路養護需資金共計19.8億元。
已有明確政策規定的農村公路養護資金來源主要有：1.川辦42號文件規定的農村公路大中修工程費，按標準計算應為4.6億元（2007年，省安排農村公路大中修工程費僅為2.2億元）；2.《四川省公路養路費分成資金使用監督管理暫行辦法》[川交函（2007）181號]規定“縣道小修保養補助標準為年公里一級路6000元、二級路5000元、三級路4000元、四級路3000元、等外級2000元。鄉道年公里補助500元”，按此標準計算養路費分成中應補助縣鄉道小修保養資金為1.6億元（2007年，各市州交通局在養路費分成資金中共計安排了3.4億元的縣鄉道小修保養經費）；3.摩托車及拖拉機養路費1.9億元（2007年計劃征收數）。以上按政策應該安排的農村公路養護資金來源為8.1億元（而2007年實際來源為7.5億元），比實際需要資金少11.7億元；4.這11.7億元的資金缺口，按國家相關文件規定，應由地方政府安排財政資金解決。
�。ǘ┪沂∞r村公路養護資金籌集存在的困難
1.由于管理體制的原因，國辦49號文件規定在汽車養路費中安排的“農村公路養護工程費”，在四川省被分成兩部分：大中修工程費和縣鄉道小修保養補助，其中大中修工程費由廳統籌安排，縣鄉道小修保養補助由市州交通局在養路費分成資金中安排，這兩部分資金按標準合計應為6.2億元（2007年實際安排額5.6億元），基本達到國家要求。
但是，若省市分開算賬，省交通廳應安排4.6億元資金，而今年實際安排才2.2億元，資金缺口達2.4億元。川辦42號文件規定“省交通廳用于農村公路養護工程的汽車養路費采取確�；鶖怠⒃隽空{控方式籌集。從2007年起，全省各市州分成資金以2005年分成額為基數，新增的汽車養路費由省統籌，全額用于農村公路養護工程。爭取3年調整到位”，這個規定顯然難以執行到位，因為以2007年2.2億元為基數，每年按10%遞增，3年后才2.7億元，比標準額少近兩億元，再加上調資因素，資金缺口更大；而各市州交通局在汽車養路費分成中安排的縣鄉道小修保養資金為3.4億元，超過標準額1.8億元，這顯然又擠占了國省道的養護資金。
2.市縣政府應籌集12億元農村公路養護工程資金，就存在更大的困難。從2007年我省地方政府實際安排財政資金情況來看，存在總額嚴重不足、分布不均勻的問題。2007年地方財政僅安排了4億元用于農村公路養護，與應安排額12億元差距很大；而成都就安排了2.9億元，占總額的73%（其縣鄉道里程僅占全省的13%），其余的市州共計才安排1.1億元，其中三個市州沒有安排，有8個市州安排的資金額在500萬元以內，按比例，除成都外的市州地方政府應安排財政資金10.5億元，因此，若要地方政府安排12億元的農村公路養護資金，短期內顯然不可能（隨著農村公路建設的大力發展，農村公路的養護資金需求量增長更快）。
3.國辦49號文件規定“地方各級政府……統籌本級財政預算，安排必要的財政資金，保證農村公路正常養護”，川辦42號文件規定“各級人民政府應……籌集和安排必要的財政資金用于農村公路正常養護”。兩個文件都規定地方政府要統籌安排必要的財政資金用于農村公路養護，但是卻沒有明確規定安排的標準及總額，給地方政府留下“余地”：地方政府可以安排除養路費以外的農村公路養護資金的全部缺口資金，也可以安排部分資金。四川省交通廳《關于貫徹實施農村公路管理養護體制改革的通知》[川交發（2006）71號]規定“縣鄉公路養護資金除養路費外的不足部分，由市縣人民政府安排財政資金配套解決”，對市縣政府缺乏約束力，因此要各市縣政府應該安排除養路費（包括汽車養路費和摩托車、拖拉機養路費）以外的所有農村公路養護資金，還必須進一步爭取省政府的明確規定。
四、農村公路養護資金的管理
�。ㄒ唬┺r村公路管理養護資金預算管理辦法
針對“縣為主體、分級負責”的農村公路管理養護體制，相應的農村公路養護資金預算管理也應該以縣級交通主管部門為主體。具體編制辦法是：預算由縣級交通主管部門負責編制，編制的主要依據是：省市級交通主管部門的農村公路養護工程計劃及資金補助計劃，本地區農村公路里程和大中修里程，農村公路小修保養及大中修工程定額。農村公路養護資金預算是全部農村公路養護資金，包括汽車養路費、拖拉機及摩托車養護費、地方財政資金，村道的養護資金不在此預算內�？h級交通主管部門編制完成本地區的農村公路養護資金預算后，報同級財政部門審核，經縣人大批復后執行，同時抄報上級交通主管部門。
�。ǘ┺r村公路管理養護資金資金撥付辦法
省級農村公路大中修工程補助資金由省交通廳按計劃撥給省公路局，省公路局根據各市州交通局報送的農村公路大中修工程的進度和配套資金到位情況，將省補助資金撥給各市州交通局；各市州交通局應及時將省級農村公路大中修工程補助資金撥給各縣交通局，縣交通局按省批準的計劃全額用于農村公路大中修工程。
市級交通主管部門安排的縣鄉道小修保養補助資金由市交通局按預算及時撥付給各縣區交通局。
摩托車、拖拉機養路費及地方財政資金，由財政部門按預算及征收收入庫情況及時撥給各縣區交通局。
�。ㄈ┺r村公路管理養護資金來源的挖掘
1.摩托車和拖拉機養護費的征收還有很大的潛力。2007年摩托車和拖拉機養路費計劃征收1.9億元。而根據摩托車的全省保有量來測算，僅摩托車養路費的征收總額應達到6億元。因此，地方政府應當大力加強對摩托車養路費的征收管理工作，這也能很好的緩解地方政府的資金壓力。
2.加快體制改革，提高農村公路管理養護資金的使用效率。
3.省級農村公路大中修工程費盡快按標準補助到位。
4.采用多種手段鼓勵沿線受益企業單位捐資養護農村公路。
總的來說，農村公路養護資金的管理必須體現“事權統一”的原則，既然把農村公路管理養護的責任落實給了縣級人民政府，就應該相應地賦予其資金管理的權力，省市的補助資金必須按標準足額預算，及時撥付給縣級交通主管部門，由縣區交通主管部門統籌用于農村公路的管理養護。
