一、引言

　　作為農業支持政策之一，目前發展中國家都在開辦或準備開辦農作物保險計劃。我國的農作物保險和牲畜保險在1950年代曾經開展得轟轟烈烈，但是，隨著人民公社體制確立而最終停辦。雖然1980年代在部分地區曾有所恢復，但由于政策和資金以及很多技術問題沒有解決，且農村人口多，地域過大，很難整齊劃一，所以，除部分地區如新疆和上海這項業務取得發展外，幾乎所有的作物保險和保險試驗都歸于沉寂。而作物保險支付在WTO《農業協議》“綠箱”中屬于無需削減承諾項目，我國今后對農業支持的重點之一，無疑要考慮重建全國性的作物保險計劃。早在1930年代，日本就開始實施農作物保險計劃，亞洲發展中經濟的國家或地區1960年代就普遍開展了作物保險試驗，如我國臺灣的牲畜保險和農業保險，斯里蘭卡的全國性作物保險，泰國的棉花保險計劃，印尼和印度的作物保險等；馬來西亞則進行了長期的作物保險調研，韓國也做好了實施作物保險計劃的準備與立法等。相對來說，菲律賓作物保險的經驗在發展中經濟中較有代表性。

　　二、菲律賓作物保險計劃的特點與存在的問題

　　1976年，菲律賓土地銀行開辦過作物保險。兩年后該行創辦菲律賓作物保險公司（PCIC），在全國13個區域和4個次區域開辦了作物保險。1981年，菲律賓作物保險公司對參加政府信貸計劃的農戶強制辦理水稻和其他作物保險。目前，菲律賓作物保險公司的全國性作物保險計劃有兩類，一類是“一般作物保險計劃”，包括水稻和玉米保險、高價值或商品作物保險和非作物農業財產保險；另一類是所謂“特殊保險計劃”，主要包括牲畜保險、水稻和玉米保險、水產品或魚類保險、煙草行業保險、GMA雜交水稻保險計劃。

　　（一）一般作物保險計劃

　　1．水稻和玉米保險。菲律賓的水稻和玉米保險，主要保障作物自然災害和作物病蟲害風險。符合條件的參與者包括借貸農戶和個人融資農戶，前者是指向政府監控下的金融計劃借貸者，后者指愿意接受政府認定資格的生產技術人員監督的農戶。

　　個體農戶可以以作物保險申請書向借貸機構申請貸款；團體借貸農戶則必須提交借貸人名單、標準農場規劃、預算表和控制圖或位置示意圖；不貸款農戶申請保險，則應在實際下種和直播前，對作物保險申請書進行備案；個體農戶可以向菲律賓作物保險公司的理賠官員提交代理備案申請書。農戶參加團體作物保險，還應當提交參與人和農場相關資料。

　　對于災害報損，農戶須在發生作物損失10日內提交報損單，對于進行性災害，報損最晚不得遲于預定收獲日前20天。索賠書也應在不遲于災害發生后45天內備案。實際理賠期為：水稻10？郾54天，玉米8？郾16天。

　　關于損失調整和理賠，一旦發生大面積災害或病蟲害，即組成災害評估小組，按照個人投保或團體險分別理賠，評估人員主要來自菲律賓作物保險公司、農業部、全國保險協會等機構。對于團體險農戶，由農戶協會指定人士參與災害評估。

　　2．高價值商品作物保險。高價值商品作物承保蘆筍，香蕉、甜瓜、甘蔗、番茄、花生、土豆、大蒜、洋蔥和工業用木材等保險。另外，菲律賓作物保險公司還開辦了非作物農業財產保險，主要承保火災、雷電、偷盜和地震災害造成的倉庫、磨房、灌溉設施及其他農業設備損失。

　　（二）特殊作物保險計劃

　　牲畜保險主要包括水牛、耕牛、豬、山羊、家畜的意外死亡和疾病險，投保人主要是菲律賓牲畜管理服務公司成員戶。水稻和玉米保險是支持政府“食品安全和減困計劃”的一個險種，通過農業合作銀行、農業銀行、非政府組織以及其他借貸機構開展，目的是推動農戶和借貸機構通過菲律賓作物保險公司進行作物保險。

　　水產品或魚類保險不是大面積推廣的險種，主要面向菲律賓魚類和水資源局認定的養魚戶的魚塘、魚籠等水產項目遭受自然災害或風險的保險項目。

　　煙草保險項目是菲律賓作物保險公司和菲律賓國家煙草公司共同辦理的煙葉保險。

　　GMA-雜交水稻保險計劃是針對雜交水稻（AxR）育種農戶雜交水稻（F1）商業農戶的災害保險。

　　（三）菲律賓作物保險的主要特點

　　1．主要承保基本農作物，政府基本可以控制，以最大限度避免道德風險。菲律賓作物保險公司確定，承保對象應當是基本農作物，待具備經驗和有能力后再擴大范圍。所以，他們首先選擇水稻作為承保對象，因為菲律賓普遍種植水稻，農業部僅有水稻種植的產量和損失數據，而且全國性農業信貸計劃主要針對水稻種植。

　　菲律賓作物保險公司承保風險險種的選擇也考慮了三個因素，即風險足以對農戶造成經營困難，且是不可預見的自然風險，同時災害程度能夠度量，但是特定災害損失很難估計。所以經調研，菲律賓開辦了多重風險保險項目，政府要求投保農戶采用推薦的技術、農場方案和預算，并由政府監督。

　　2．以保證農戶生產持續性為目標，把農戶的信貸水平作為承保的基本依據。調研發現，產量數據很分散，且不同情況、區位和季節條件的產量差別大，以產量承保比較困難。如果承保預期產量或部分產量，有些農戶可能會放棄作物，所以最好選擇以農戶種植投入為依據承保，以把農戶的財富恢復到投保以前水平為目標。這樣確定投入水平較容易。

　　3．郾承保期限既要科學選擇，又要成本低廉。按日歷年承保，在理賠和定損方面對保險公司有利，較適用于真實年度或多年作物（如香蕉、芒果等）。按季節承保成本高且麻煩。為了減少保險銷售成本，菲律賓的作物保險計劃采用了修正的季節保險方法：對于尚不具備資格的農戶團體或合作社，開辦團體作物保險；對于參加雙季作物保險的個體農戶，允許其自由選擇承保期，保費可折扣。直到1990年代初，菲律賓作物保險公司才開始采用日歷年方法承保，辦理高價值作物保險。

　　4．注意查勘、定損和理賠方法使農戶易于接受，又注意探索較為可行的科學方法。對于沒有作物產量記錄的作物保險項目，定損難就難在目標產量難以確定，不論是以村、區還是省為單位計算，都有偏差，讓農戶自報產量也不行，而要等最終產量出來再理賠，農民等不起。菲律賓作物保險公司定損，采用了農戶容易接受的單獨定損法，這也是經營成本過高的原因。1990年代初，菲律賓作物保險公司采用了損失預測模型（LPM）計算水稻和玉米損失估計和理賠，它索賠程序處理快，無需等待實際產量報告，縮短了理賠時間，高效而支付公平。后來LPM模型還用于香蕉、甘蔗和煙葉保險，甚至用于商業性作物保險計劃。

　　5．劃定合理的理賠扣減量，降低管理成本，并避免逆選擇和道德風險。通常農戶種植不慎會造成部分作物損失，而確定這部分損失較困難，作物保險公司通常用免賠限度扣減法計算損失，如果免賠限度扣減量為10%，則保險公司對于作物在10%以內的損失是不賠的，而一旦超過免賠水平，則全額賠償。還有一種所謂直線扣減法，是在理賠時直接扣除10%的賠付額。菲律賓作物保險公司采用免賠限度扣減法承保水稻和玉米保險，對高價值商品作物則采用直線扣減方法。

　　6．保費采用低價政策，政府在一定時期給予一定補貼，并逐漸退出。作物保險沒有費率補貼，農戶就很難承受高保費。菲律賓作物保險公司調研后決定，不以人頭費、利潤和再保險成本作為費率的定價標準，而是按純風險費率和很低的費率建立巨災風險保險。最初，政府對所有農戶進行補貼，現在只給靠種植水稻和玉米維生的農戶保費補貼。即使這樣，依然需要信貸機構分攤投保成本，而農戶投保也降低了信貸機構可能的損失。20多年來，菲律賓的作物保險費率屢經調整，最早以地區水稻損失為基礎，費率統一為8%，2000年費率以市價為基礎，分季節計算的復合費率定為10？郾81%.開始時，玉米保險費率為7%，后來變為可變費率，目前復合費率為19？郾27%.

　　7．強調靈活性與強制性的統一，開展強制保險與自愿保險。所謂強制與自愿，是針對農戶是否貸款而言。如果農戶從政府信貸計劃獲得貸款，就被強制參加了作物保險，銀行從貸款中扣除保費，轉移到地區保險辦事處，銀行就相當于菲律賓作物保險公司的保險代理。否則，農戶自愿參加，不貸款農戶購買保險需交納現金，并簽訂合同。

　　（四）菲律賓作物保險的再保險機制

　　菲律賓作物保險公司采用所謂止損合同，向國內外再保險公司再保險，即把部分保費交給再保險公司，若風險超過一定水平，由再保險公司賠償。從1983年開始，菲律賓作物保險公司為水稻保險投保了止損險，1999年為玉米保險投保了超損險，而高價值商品作物險種的再保險，通過用國內再保險公司的配額分擔風險。從1983年～2000年，菲律賓作物保險公司水稻再保險的費率為13%，仍受制于再保險公司。

　　（五）菲律賓作物保險的業績

　　菲律賓作物保險的賠付率很高，1968～1975年水稻作物損失大約為24？郾5億比索。菲律賓政府的審計報告顯示，2001—2004財政年度，菲律賓作物保險公司分別承保水稻和玉米農戶59763戶和9970戶，收取保費7017萬比索，政府補貼8988萬比索，保險額達到268億比索。作物保險支持了菲律賓農業發展。

　　當前，菲律賓的作物保險也面臨一些問題需要解決。第一是人頭費過高。全世界作物保險的平均索賠戶數大約為15%，人頭費約為5%，而菲律賓作物保險公司的水稻保險和玉米保險報損率為2？郾68%（1991）～18？郾51%（1988），平均8？郾2%，業績尚可。但由于它是國營，主要是為小型農戶提供保險服務，所以人頭費居高不下。加上采用單獨計算理賠，更增加了費用。2000年，菲律賓作物保險公司在大幅度裁員后，還在考慮縮減機構編制，重新設計保險計劃，采納更加市場化的同險轉移機制。第二是缺少大型基金投資。菲律賓政府規定，除投資政府債券，限制菲律賓作物保險公司投資其他高收益證券外，作物保險公司不得通過提高費率彌補人頭費和利潤的不足。而財政資金嚴重短缺，又影響到菲律賓作物保險計劃的持續發展。

　　由于預算過于緊張，菲律賓作物保險公司無法增加作物保險項目。2003年，菲律賓遭受臺風災害，但只有不足3%的農業生產區參加了作物保險計劃，政府只得向Quedan農村信用擔保公司求助解決保險賠償，還希望從日本國際合作銀行借50億比索軟貸款，向遭災農戶提供長期信貸。

　　三、發展中經濟的經驗與我國作物保險制度建設

　　從菲律賓作物保險的經驗分析看出，盡管各國經濟發展水平不同，但是都認識到發展作物保險是解決農業穩定發展的必由之路，這些經驗值得我們借鑒。

　　（一）農業持續發展要求必須開辦作物保險。但是，由于實際情況不同，各國的保險計劃應當保持多樣性，國家、地方和企業都可以辦。比如，印度除了有國家補貼的作物保險，地方政府和企業都有相應的作物保險計劃。這方面與美國的情況有所區別，美國的作物保險計劃一開始就有政府補貼，并制定法律，成立了相應的聯邦機構RMA進行通盤管理。而且，長期的資本主義農業積累了大量的保險精算數據和經驗，保證了美國制度的高效。發展中經濟的國家恰恰在以上方面十分薄弱。但是，菲律賓和印度等國根據本國實際，基本上解決或正在解決一些技術問題。如政府的投入機制方面，印度克拉拉邦作物保險就采取建立基金的方式。基金由三部分構成：邦政府繳納一部分；投保農戶的保費收入和基金利息。這樣部分避免了印度缺乏大型投資基金的制度弊端。同樣，菲律賓則通過信貸機構承擔部分費率的方式解決這個問題，也不失為一種很具啟發意義的做法。實際上，這也是計劃與市場結合的體現，即作物保險的利益各方出錢，風險分擔，保證作物保險計劃的可持續發展；甚至作物保險做到全面覆蓋，兼顧多方利益結合，如菲律賓的高價值作物保險和非作物農業財產保險項目。

　　（二）作物保險的強制性和靈活性相結合，機制設計應當避免道德風險和逆選擇問題。實際上，美國農業的作物保險是強制性的，體現在巨災保險上。菲律賓和印度等國作物保險，則根據農戶是否貸款，區分是否強制投保作物保險，規定只要借貸都要保險。但是，發展中經濟的作物保險也有靈活性，如印度也有商業性“園藝單獨保險計劃”，國家并不給予財政支持。避免道德風險一直是作物保險面臨的重要問題。所以，美國的作物保險要求農戶在一個縣內的所有作物必須同時參加保險才可承保；菲律賓和印度的作物保險計劃都規定，投保農戶必須參加政府開辦和監督的信貸計劃，并嚴格規定免予賠償量或直接扣減量。又比如，印度作物保險項目，以投入為根據，確定投保基數，這個根據就是農戶從銀行貸款的數額，易于控制。發展中經濟的作物保險設計也考慮到設計激勵機制，如印度Kerala邦作物保險計劃，就明文限制不同級別官員提出賠付額和批準賠付額的限制性標準，同時為了激勵保費收繳，規定委托代理人收繳保費，并給予他們一定比例的保費留成。同樣，作物保險對于農戶來說，也要體現公正公平原則，如理賠的現場查勘、理賠委員會組成人員，要求有代表性，這方面無論是美國，還是發展中經濟的菲律賓和印度，都做到了。這樣的經驗我國也有，只是沒有很好堅持。如我國1950年代開展的牲畜保險，保險金額一律以投保時評定價值的80%計，而價值評定工作由有經驗的農民和保險干部組成的民主評定小組進行。

　　（三）充分調研，積累經驗，適時開辦作物保險項目，并不斷完善。作物保險涉及面廣，很復雜。菲律賓作物保險就是根據實際情況分步實施，走出本國道路的。即使是美國，在1933年開辦作物保險后，由于經驗不足很快就停辦了，直到1938年《農業調整法》重新生效后才大力推開。而RMA近年開辦的收入保險等，也是經過大量試驗，取得經驗后才推廣的。而美國《作物保險法》規定RMA下屬的經濟研究所（ERS）可以進行作物保險新品種試驗（pilot），并對參加作物保險試驗的農戶給予財政支持。又如，菲律賓的作物保險管理體制，直到目前仍處于試驗階段。菲律賓作物保險公司成立時歸屬農業部，當時主要考慮制定預算。到2001年，考慮政策協調的關系又把作物保險公司轉給財政部管轄。2002年，為了政策與計劃的協調以及日常監督，政府又將菲律賓作物保險公司轉回農業部管理。

　　菲律賓作物保險作為發展中經濟農業支持政策的一個縮影，提供了一些有益經驗，對我國農作物保險的制度設計具有較好的借鑒意義。

　　作者單位：上海財經大學財經研究所（責任編輯：小 軒）