多年來，預算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴重問題，已不僅是一個純粹的經濟問題，同時也是一個嚴重的社會問題。建立健全預算外資金管理的法律、法規體系，規范管理，使其更好地適應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，是近幾年財政經濟領域中探討、研究的熱點問題，也是當前財政體制改革的一項重要內容。如何正確認識預算外資金規模、總量及發展態勢，如何明晰界定預算外資金的性質、范圍，從而建立健全運作機制，規范管理，是各級政府及財政部門必須解決的重大現實問題。如果說建立分稅制財政體制主要是解決中央與地方分配中的“塊塊”問題，那么，預算外資金的規范化管理，則主要是解決政府各部門利益分配中的“條條”問題，重新調整各部門之間既得利益分配格局。本文側重從分析預算外資金狀況、問題，深化改革等方面加以闡述。

　　一、我國預算外資金的發展情況及現狀分析（一）預算外資金的發展情況建國初期，國家實行高度集中的財政管理體制。當時為了調動地方政府的積極性，解決某種特殊的、專門的需要資金，將少量項目和收入置于預算外管理。從建國初期到1978年的幾十年中，預算外資金的規模隨著財政管理體制的變化時大時小，但與預算內財力相比，一直處于補充地位。到1952年預算外資金僅限于機關生產收入、鄉自籌資金、工商稅附加、房地產稅附加、公用事業附加、農業稅附加，預算外資金13.62億元，相當于預算內資金的7.8%.“文革”期間，企事業單位下放很多，財權也相對下放，預算外資金的規模又逐步擴大。到1976年國家預算外資金達到了275.32億元，相當于當年國家預算資金的35.5%.但“文革”時期，各項財經制度遭到破壞，財政管理工作相當混亂，擅自設立預算外資金項目，亂收費，亂攤派，劃預算內為預算外的現象相當普遍，也擴大了預算外資金的規模。

　　1978年以后，我國進入了改革開放的新時期，在財政管理體制改革方面，推行以“放權讓利”為主要特征的體制改革，改進了預算管理體制，調整了中央與地方財力、財權的劃分，又進而在利稅分流框架的基礎上進行了第一步、第二步利改稅改革，推行了承包經營責任制，初步確立了國家與企業的分配關系，并改革了行政事業單位的財務管理制度等。預算外資金的數量迅速增加，規模迅速擴大。1993年企業實行“兩則”和新的財務會計制度后，對原確定為企業預算外資金的部分，由企業自主支配使用，財政不再納入預算外資金的統計范圍。1993年全國預算外資金為1432.54億元，相當于預算內資金的30%.1994年進行了稅制改革和實行了“分稅制”，初步建立了中央與地方、國家與企業的分配關系。在這種宏觀背景下，預算外資金呈現出不斷擴張的趨勢。按新的口徑計算，1994年的預算外資金相當于預算內的36%，1995年為38.5%.地方預算外資金得到了更為迅猛的擴張，行政事業單位的預算外資金更是急劇膨脹。1996年收費、基金已占到了全部預算外資金的90%左右。該年屬于國家制度規定列入預算外資金管理的各項收費、基金等達3395.75億元，比上年上升59%，相當于同期稅收收入的49.14%.另外預算外資金和“三亂”的收費，涉及部門地方利益，較難統計。

　　（二）預算外資金快速增長的成因預算外資金的快速增長，主要是地方政府收費、基金的快速增長。預算外資金與預算內資金“并駕齊驅”，有的地方甚至超過了預算內資金的規模。改革開放以來，政府收費、基金的快速膨脹，有其多種復雜因素，主要有以下幾個方面：

　　一是經濟發展和現代化建設對資金的巨大需要。改革開放以來，現代化建設面臨著巨大的財政資金需要壓力，在財政預算相當困難、稅收手段乏力的情況下，政府收費、基金就成為籌集政府收入的重要途徑和經濟調節杠桿。地方在事權擴張的同時，對收費、集資、建立基金享有很大的自主權，在缺乏嚴格的制度規范和監督管理的情況下，使政府收費、基金改革中取得了快速的發展。二是政府收費基金快速增長的理論及政策根源。理論研究滯后，法規制度不健全，導致了政府收費基金的快速增長。1983年財政部首次頒布的《預算外資金管理試行辦法》，預算外資金被解釋為“部門所有、自收自支、自行管理”的一種財政性資金。政府部門在“只要用之得當，便可取之合理”的思想指導下，以行政命令辦法，以非稅方法組織收入，致使地方運用大量的行政手段轉化為經濟手段，出現了名目繁多的政府收費、基金，導致了政府收費、基金的過快增長。三是行政體制改革滯后。政府與市場的分工界定不清晰，其突出表現是權力的資本化，導致權錢交易行為泛化；各級政府事權劃分不清，致使常出現上面辦事，下面掏錢的不規范行為；政府各部門之間職責交叉。這樣以來，在體制轉軌和政府職能轉換過程中，每次體制變動都會衍生出一些靠政府收費、基金“吃飯”的部門。行政事業機構和人員日益膨脹，預算內財力無法滿足規模龐大的政府日益增長的開支需要，政府收費就成了支撐政府運轉的一種無奈的選擇。四是多頭財政，財權分割。改革開放初期，國家實行了放權讓利的財政政策，但其后在執行中監督體系和制約機制不健全，缺乏必要的約束，放權失之過渡，地方政府和政府許多部門都擁有自身的財權和財力。這就使很困難的地方財政在地方沒有稅收和金融權力的情況下，只能從政府收費、基金尋求出路。五是地方和部門、單位利益驅動是預算外資金增長的現實原因。在市場經濟條件下，各部門、單位有其自身獨立的經濟利益，各地方也有本地區的獨立利益，分權式的改革，使他們憑借權力收取各項費用，而且基本不受約束監督，用以滿足自身的資金需要，又可以辦某些事業，用以顯示當權者的政績，并可把其中的很大一部分轉為個人福利收入，為保住和擴大既得利益，促使收費越來越多，并衍生出“三亂”。

　　二、預算外資金管理運作中存在的主要問題及原因（一）越權設立政府收費、集資、基金項目政府收費、基金審批權限的有關規定在執行中存在偏差，導致政出多門，多頭立項。據有關部門統計，1996年全國政府性收費基金80%是越權設立的。一些地方和部門，從本地區、本部門利益出發，往往繞過中央審批基金的監督管理，以“費、資金、附加費”名義開征基金項目；更有甚者，違反國家規定，擅自設立收費基金項目，巧立名目亂收費，隨意攤派亂集資。據2001年全國治亂減負工作會議的資料，1997年7月至2000年12月底，全國共取消針對企業的不合理收費44602項，涉及金額1679.8億元。

　　（二）不斷增加的預算外資金，影響稅收收入，削弱了宏觀調控能力，超越了繳納者的承受能力一定時期內國民生產總值的增長是有一定限度的，社會成員的負擔水平也是有一定限度的。包括稅、費在內的既定社會總值負擔水平上，政府的征稅和收費形式，是可相互轉變的。由于政府收費、基金部門和單位多從自身利益出發，憑借管理權和行政手段直接收取，企業和居民個人往往是要先繳費后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費、基金必然導致稅基被侵蝕，稅收收入相對減少，各種收費、基金擠占財政收入。

　　（三）征收主體多元化，資金分散，管理不規范，眾多的“部門財政”肢解了財政分配職能，造成分配秩序混亂，導致資源浪費預算外資金征收主體擴大到政府各部門，收費形式多種多樣，名目繁多，預算外資金實際上成為部門、單位的自有資金，使政府難以控制，最終導致財政職能弱化，政府財力分散，進而導致政府職能的弱化。部門、單位自收自支，缺乏制約機制，支出損失浪費等現象十分普遍，造成資源浪費。

　　（四）預算外資金多主體的分散分配，使社會分配不均，滋長不正之風和腐敗政府收費、基金的膨脹，把本應政府集中的巨額財政資金，轉化為部門、地方所有，自行支用，花錢大手大腳，其裝備、辦公條件、職工待遇等都高于單靠財政撥款過日子的單位，產生了地區、部門、單位之間利益不均。費多、費重，特別是亂收費、亂集資、亂罰款，便利了部門、單位私設小金庫，肆意揮霍，也便利了某些人把公款據為己有，導致貪污、腐敗墮落。雖然目前罰沒收入和一部分收費、基金收入已納入預算管理，對絕大部分預算外資金實行了財政專戶管理，但仍然存在著上繳收費和罰沒收入與執收、執罰單位的支出安排掛鉤，執收、執罰單位預算外資金使用仍不夠規范、合理，大部分單位沒有實行收繳分離，利益脫鉤收費和罰沒收入中亂收、亂罰、截留、挪用、私設“小金庫”現象還比較突出，致使企業、農民負擔沉重，群眾意見較大，影響黨和政府的形象。

　　（五）收費養人的問題相當嚴重，集中反映了政府職能擴大與財政資金緊張難以保障行政經費開支的矛盾改革開放以來，為適應經濟體制和社會各項事業發展的需要，各級政府陸續增設了很多行政管理機構，增添了大量的行政管理人員，同時財政收入增長緩慢，財政困難一時難以滿足新增行政經費的需要。為解決這一矛盾，有的機構一成立就明確以收費來解決行政經費，如國土、礦管、環保等部門，都是靠政府收費、基金維持運轉。

　　多年來，預算外資金管理運作中存在著諸多問題的原因是復雜的。首先，全國缺乏統一、科學、規范的預算外資金管理體制和全國性法規，是預算外資金管理困難，存在諸多嚴重問題的根本原因；其次，經濟體制改革過程中，隨著權力和利益的不斷下放，各地方、各部門和各單位的積極性調動起來了，但是，相應的管理、規范措施和監督制約機制沒有及時配套，是預算外資金問題諸多的重要原因；再次，各級政府之間、政府各部門之間職能劃分不明確，各自具有不同的投資傾向和各自部門的“利益”是預算外資金管理失控的直接原因。

　　三、按照建立公共財政體制的要求，深化財政預算管理改革，依法規范預算外資金運作深化財政改革，完善財政政策，建立穩固、平衡、強大的國家財政，是財政改革發展的總體戰略目標。建立與社會主義市場經濟發展要求相適應的公共財政體制框架，是現階段我國財政體制改革的主要目標，也是轉變和發揮財政職能作用的基本出發點。

　　（一）科學界定預算外資金的范圍、性質和管理原則預算外資金是指國家機關、事業單位、社會團體、具有行政管理職能的企業主管部門和政府委托的其他機構為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取、募集和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。具體范圍包括：各種依法收取的行政事業性收費、基金及附加費收入和憑借政府職權籌集的資金；沒有納入國家預算的國有產權、使用權、經營權收益；各種壟斷專賣行業和行為的經營收益和收費；主管部門按照國家規定，從所屬單位集中的體現隸屬關系和管理職權的資金；用于鄉鎮政府開支的自籌資金和統籌資金；憑借政府權威或以政府名義獲得的各種捐贈資金等。另外，依靠政府信譽并以國家財政為后盾而建立的社會保障基金，在國家財政未建立社會保障預算以前，暫按預算外資金管理制度進行管理，保證專款專用。

　　預算外資金的性質是屬于國家所有的，不納入國家預算管理的財政性資金，即以國家為主體憑國家權力強制分配的資金。這是因為：首先，預算外資金的絕大部分是憑國家權力，按國家規定的項目、標準，強制征收的，其征收具有財政的國家主體性、強制性特征；其次，一部分預算外資金，是從財政預算中安排到預算外管理使用的，它本來就是財政預算資金；再次，預算外資金所有權屬于國家，管理權屬于財政。

　　預算外資金規范化管理的基本原則：一是統一性原則。一方面，國家對于全國預算外資金管理活動有統一政策、統一組織、統一指揮、統一調節的權限，主要體現在宏觀調控、政策引導上；另一方面，部門單位的預算外資金是財政性資金，必須由各級財政部門分級統一管理，徹底改變過去由部門單位自收自支的做法，隨著預算外資金管理的逐步規范，同屬于財政性資金的預算內、預算外資金要統一納入國家預算，兩者最終并軌。二是完整性原則。按照市場經濟公共財政的要求，凡是體現政府分配行為的收支活動都必須在政府預算中完整反映。現階段，我國預算資金和納入預算內管理的預算外資金必須在各級政府的預決算報告中反映，其余預算外資金的收支情況也必須在各級政府的預算外收支計劃和決算中反映，即作為財政性資金的預算外資金收支必須完整地反映。三是效益性原則。市場經濟要求政府經濟行為必須具有高效率，否則應交由市場其他經濟主體去執行，由市場自行調節。預算外資金規范化管理，要求降低管理成本，追求管理效率；同時要從預算外收入來源和支出流向的全過程來把握，提高資金使用效益。四是專款專用原則。對預算外資金收支按不同性質實行分類管理。對統一收取和使用的專項用于公共工程和社會公共事業的基金、收費，以及以政府的信譽強制建立的社會保障基金等要按規定的用途專款專用，不得挪作他用，收支結余可結轉下年度專項使用；其他預算外資金，財政部門經同級政府批準可按隸屬關系統籌安排使用。五是公開性原則。體現政府收支分配行為的預算外資金收入和支出必須向社會公開，接受社會的監督和檢查。不僅是財政部門要加強對預算外資金的管理，而且計劃、審計、監察、物價等部門要加強對預算外資金收支情況的監督和檢查，財政還要向同級人民政府報告有關預算外資金使用管理情況，接受同級人大的審批、監督和檢查。審計部門要向同級政府和人大報告預算外資金收支管理使用的審計情況。

　　（二）規范預算外資金管理的改革預算外資金在經濟和社會發展中發揮了重要的作用。調動了各方面的積極性，緩解了預算資金的供求矛盾，促進了我國文教、衛生等事業的發展；又促進了各地經濟的迅猛發展。但預算外資金存在著諸多問題，不僅是一個經濟問題，而且是一個嚴肅的社會政治問題，必須通過改革，有效地解決財力分散和分配秩序混亂問題，規范政府行為，做到依法行政。

　　預算外資金管理改革的目標要避免兩種傾向：一是因預算外資金存在的問題而否定預算外資金本身的合理性和必然性；二是因預算外資金本身的合理性和必然性而對其“放任自流，撒手不管”。改革的目標是對預算外資金全面整頓，加強管理，按照社會主義市場經濟體制的發展要求，建立科學合理的經濟分配制度，用稅收取代某些具有稅收特征的政府收費、基金，逐步形成以稅收為主，輔之以必要的政府收費、基金籌集政府公共收入的國民經濟分配機制。

　　1、在對預算外資金進行全面清理整頓的基礎上，堅決取消不合法、不合理的政府收費項目，降低某些過高的政府收費標準，合并或取消重復設置的政府收費項目。

　　2、將現有一些不再體現政府職能的政府收費，可以通過市場形成的收費，轉為經營性收費，依法照章征稅。

　　3、把一部分體現政府職能，具有稅收特征且便于稅收征管的政府收費，改為相應稅收，納入政府稅收體系。“費改稅”是擺正稅、費在政府收入分配中的主、輔地位，理順政府收入分配關系的核心內容之一。

　　4、對保留的政府收費、基金等預算外資金實行規范化管理。

　　制定相應的法律、法規，對保留和暫時保留以及今后新設立的收費、基金項目，實行規范化制度管理。一是嚴格審批制度。實行中央和省兩級財政部門審批，政府性基金實行中央一級審批，由財政部會同有關部門審批，重要的由財政部審核后報國務院批準。二是建立目錄管理制度。對確定保留和暫時保留的收費、基金項目，由中央、省兩級分別審查發布，實行公告制度，接受社會監督。三是改革征收管理辦法。一些收入數額較大，管理行為與繳費環節可以相對分離的政府收費，實行收繳票款分離，由繳費人直接繳庫。四是實行規范化的財政管理。屬于財政性資金，盡可能實行財政預算管理，對暫時不能列入財政預算管理的，其收入要繳入國庫賬戶，支出由財政統一安排，實行收支兩條線管理。

　　（三）改革管理制度，完善運作機制按照政府職能轉變和公共財政制度的要求，深化財政預算管理制度改革，全面推行以部門預算為中心、以制度為保證的預算外資金管理運作機制，提高預算外資金管理的水平，進一步規范政府分配秩序。

　　1、部門預算。所謂部門預算通俗地解釋就是一個部門一本預算，是由政府各組成機構和部門編制，經財政部門審核，反映其在預算年度內所有收入和支出的預算。實行部門預算后，要編制反映本部門所有收支情況的預算。編制部門預算支出實行零基預算制度，對各項財政支出均不以上年預算為基數，從零開始，按正常經費和專項經費兩部分重新核定。

　　2、改革現行財政國庫管理制度，逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。建立國庫單一的賬戶體系，所有財政資金都納入國庫賬戶體系管理，收入直接繳入國庫存款賬戶或預算外資金財政專戶；支出實行國庫集中支付制度，即所有財政性資金支出，都通過國庫單一賬戶體系的賬戶直接撥付給商品供應商和勞務供應者或用款單位。建立國庫單一賬戶制度，取消了各執收部門、支出部門單位在商業銀行開設的預算內和預算外資金收支賬戶，將這些資金統一集中到各級財政部門在中央銀行（或批準的國有商業銀行）開設的單一賬戶體系中的賬戶。財政和國庫部門在國庫單一賬戶下，按執收、支出部門資金性質同時設置收入和支出分類賬，用于記錄、核算和反映預算內、預算外資金的收入和支出活動。

　　3、改革預算外資金收入收繳管理制度，逐步將預算外資金納入國庫單一賬戶管理。取消收入過渡性賬戶，由財政部門在國庫單一賬戶體系下設立預算外資金“財政專戶”和“匯繳專戶”，實行直接繳庫和集中匯繳。直接繳庫，是指執收執罰單位向繳款人開具繳款憑證與收款收據合一的《非稅收入一般繳款書》，繳款人持“繳款書”直接到代理銀行繳款，將應繳款項繳入財政專戶；對于設立財政匯繳專戶的執收執罰單位，由繳款人將應繳款項直接繳入財政匯繳專戶。集中匯繳，是指執收單位向繳款人開具票據，直接向繳款人收款后，由執收單位按日匯總，填制《非稅收入一般繳款書》，到代理銀行將所收款項繳入“財政專戶”；對設立財政匯繳專戶的執收單位，將應繳款項繳入財政匯繳專戶“。代理銀行每日將代收的資金實時繳入”財政專戶“或”財政匯繳專戶“。繳入財政匯繳專戶的資金，由代理銀行通過資金匯劃清算系統，按日自動匯劃財政專戶。每日營業終了，財政匯繳專戶余額為零。代理銀行對收繳收入按照執收單位，分收入項目向同級財政部門、主管部門和執收單位報送日（旬、月）報表，財政部門、執收部門、代理銀行按月核對預算外收入收繳信息。形成”票款分離（單位開票，銀行代理入庫），財政統管“的征管體制。

　　各部門、單位收費必須使用中央或省級財政部門統一監（印）制的票據。財政部門要建立健全收費、基金票據的印制、發放、使用、管理、核銷和檢查等制度，以票管費，杜絕由于票據混亂而產生的亂收費現象。

　　4、建立規范的預算外資金支出管理制度。各部門單位要細化編制部門預算，嚴格依法使用預算外資金。專項基金和收費，要按計劃和規定用途專款專用；用于工資、獎金、補貼、津貼和福利等方面的支出，必須嚴格執行財政部門核定的項目、范圍和標準；用于固定資產投資支出，要按國家規定的程序報批。財政部門要按國庫集中支付制度的要求撥付款項。

　　5、明確職責，推動預算外資金新運作機制的有效運行。在預算外資金的收支過程中，有關部門各司其職，各負其責。財政部門負責開設“財政專戶”，票據的發放、使用、核銷，對執收單位預算外資金的收繳、使用進行管理、監督，對代理銀行的監督、檢查等職責；人民銀行要抓好代理銀行預算外資金收入收繳匯劃清算業務的管理監督；代理銀行要及時做好有關賬戶開設、資金收繳、匯劃清算以及收繳撥付的信息反饋工作；執收單位要嚴格按照規定收取預算外資金，不得多收、亂收、少收、不收，并做好向繳款人開具繳款票據等管理工作；繳款人要按照國家有關規定，認真履行繳款義務；監察、審計部門要抓好監督檢查和審計工作。

　　6、建立健全預算外資金的法規體系，使預算外資金的管理步入法制化軌道。要盡快修訂《國家預算法》、《國家金庫條例》、《預算會計制度》等相關法律法規，盡快出臺《政府基金管理條例》、《政府收費管理條例》等全國性的預算外資金管理法規，真正把預算外資金納入法制化管理軌道。