內容摘要：環境稅作為一個新的稅種，其立法過程中有哪些難點？如何破解？業界人士對環境稅征收的一系列問題又有哪些觀點和看法？

《“十二五”規劃綱要》曾明確提出：“選擇防止任務繁重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，逐步擴大征收范圍。”

近日（12月1日)，有媒體報道，環境稅改革的時間表漸已明晰，明年環境稅極有可能完成立法并出臺。環境稅征收采用從量計征方式，計稅依據為應稅污染物排放量。稅率不低于現行排污費的收費標準。稅收征管有望采取環保部門配合稅務機關征收的模式，即環保認定、稅務征收的征管模式。

那么，環境稅作為一個新的稅種，其立法過程中有哪些難點？如何破解？業界人士對環境稅征收的一系列問題又有哪些觀點和看法？本報記者就此采訪了相關的專家學者。

理論淵源

尚無被廣泛接受的統一定義

環境稅（Environmental Taxation），也稱生態稅（Environmental Taxation）、綠色稅(Green Tax)，是20世紀末國際稅收學界才興起的概念，至今還沒有一個被廣泛接受的統一定義。它是把環境污染和生態破壞的社會成本，內化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源的一種經濟手段。

一些發達國家征收的環境稅主要有二氧化硫稅、水污染稅、碳稅、噪音稅、固體廢物稅和垃圾稅等。環境稅的征稅目的主要是為了降低污染及對環境的破壞。環境稅包括對直接的污染物征的稅，比如碳稅、硫稅、污水處理費、垃圾稅等直接污染物，也包括對一些可能產生污染的產品征稅，比如煤炭、石油、能源，以及汽車等。

自上世紀60年代以來，由于工業化的迅猛發展，許多國家發生了一系列重大環境污染事件，人類面臨著日益嚴重的、累積性的環境污染問題，使生存和發展都受到了嚴重威脅。加強環境保護，以稅收強制手段控制全球環境退化的問題，已成為世界經濟可持續發展研究的核心問題。

環境稅作為國家宏觀調控的一種重要手段，其經濟思想主要來源于庇古稅。一般認為，英國現代經濟學家、福利經濟學的創始人庇古(1877～1959)在其1920年出版的著作《福利經濟學》中，最早開始系統地研究環境與稅收的理論問題。

由于污染物主要包括廢氣、廢水、固體廢棄物、噪聲四類，因而環境(污染)稅也相應地分為以下四類：廢氣和大氣污染稅、廢水和水污染稅、固定廢物稅、噪音污染和噪音稅。

2011年10月21日，國務院發布了《關于加強環境保護重點工作的意見》，該《意見》稱將進行環境稅費改革，開征環境保護稅正式提上議程。

立法難點

需對征稅達成共識

財政部財科所副所長蘇明日前表示，環境稅現正在立法，立法過程中還有很多難點需要突破。在記者的采訪過程中，對環境稅立法的認識也是專家們不約而同提出的共同問題。

中國政法大學民商經濟法學院教授、中國政法大學財稅法研究中心主任、中國財稅法學研究會副會長施正文在接受《財會信報》記者采訪時表示，首先是要形成社會共識，公眾對開征環境稅的必要性和緊迫切性需要有一個共同的認識，雖然人們已經意識到生態退化、環境惡化、霧霾侵襲的嚴峻性，保護生態和環境對經濟社會發展的重要性，但人們對征稅尤其是開征新稅種，會本能地持一種謹慎和抵觸的態度，認為這樣會增加稅收負擔。最好能有別的辦法或現行稅制的優化等其他措施，不一定非要采用開征新稅種的手段來治理環境。在這點上，人們顯然還存在疑慮，還沒有認識到通過開征獨立的環境稅，以稅收手段可以更好地調節市場主體的環境行為。

施正文認為，還有一點需要向社會公眾說清楚的是，開征新稅種并不一定就是增稅，如何保證不是增稅，決策層或者主管部門應該做好這方面的宣傳，向公眾講清楚這個問題。十八屆三中會明確提出要穩定稅負，總體上我們的稅負不會增加，至少不會大幅增加，當然也不會大幅減少。所以新稅制結構的重點是調節稅制結構，即實行結構性減稅，就是稅負會有增有減，減稅不是重點，重點是稅制結構的優化。

基于同樣的觀點，中央財經大學稅務學院副院長張廣通教授也認為，首先要解決思想觀念問題，即必須掃除要發展經濟、改善民生不可避免地會污染環境，沒有一定的環境污染，經濟發展和改善民生就無從下手，經濟發展、改善民生相對于環境代價更重要的錯誤觀念，只有突破了這一障礙，環境稅的其他立法障礙才會迎刃而解。

張廣通表示，如何保證污染物排放的準確檢測是環境稅能否真正付諸實施的重要一環，應加大環保部門的責任，對干預環保部門工作的單位和個人，也應加大法律處罰的力度;污染信息應公開透明，接受社會監督;污染物的檢測程序、核算標準以及信息可信度很重要，如果環保部門全權處理信息通報問題，很容易產生弄虛作假和腐敗問題;環境稅與消費稅、車輛稅等的關系也要進行必要的協調，不能只管加稅，不管減稅，事實上環境稅不可能承擔所有的環境保護功能，需要其他稅種的配合，還需要行政、法律、信息、思想教育等多種管理手段的配合。

另外，開征環境稅與查處環境違法行為應有所區分，企業繳稅就等于一定程度上承認其經營的合法性，只是用經濟手段抑制其排污規模，嚴重污染行為是不能用征稅來解決的，應采取關停并轉和追究刑事責任的辦法。

專注于中國稅制改革研究的俄羅斯圣彼得堡國立大學博士劉宇卓則認為，首先，要面對來自企業的阻力，環境稅的征收勢必加大企業的成本，從而造成物價上漲。環境稅立法中應科學的設置環境稅的納稅主體、課稅客體和稅率、稅收優惠政策。其次，環境稅征收的主要目的是“環保”而不是“創收”。從草案來看，環境稅的絕大部分稅收納入地方預算應用于地方環境治理，而環境稅的征收意味著在排污方面有關環保部門以及稅務部門的權責發生變化，這就涉及到環境稅標準和法律量化有一定困難，征收部門之間、行業、區域之間應建立一個什么樣的互動機制?這涉及標準、法律量化、部門協調等問題。最后，環境稅的立法要配合國家整個稅制改革的宏觀計劃，目前有關環境方面的資源稅、燃油稅等已做出調整，環境稅立法涉及到與其他稅種的稅制改革相互協調，現在環境方面的收費如何協調等問題。

施正文還談到，具體稅收政策的制定、法律條文的設計，也是需要面臨的一個問題。稅基、稅率以及稅收優惠制定的不合理、不科學就達不到期望的目標。不同地區、不同企業稅費負擔是不同的，費改稅會涉及到很多利益的調整。如果地方政府還是從經濟發展角度去考慮問題，用傳統的經流增長速度的政績考核標準去考慮問題，就會給環境稅政策制定和法律通過后的落實大打折扣。

稅費關系

清費立稅應一步到位

目前我國對污染物的排放、垃圾等都是通過收費的手段進行治理的，環境稅開征主要就是進行“費改稅”。

施正文指出，這次環境稅的開征主要是費改稅，像二氧化碳稅、二氧化硫稅等稅目，都不會在征收范圍之內。當前主要是把對像污水、廢氣、廢渣這些項目所收取的排污費，改為稅，使其征收更加規范和透明，發揮法治手段的功能，但整體征收范圍不會加大，或者略有增加，稅率也不會有很大的變化。這個也有必要向社會進行宣傳，讓人們明白新開征的環境稅是怎么回事。即使環境稅的開征比原來的收費負擔要重一些，但是我們還有一個結構性減稅的配套改革，即推進與環境稅改革相配套的其他稅的改革，比如說“營改增”就是一個減稅的措施，而且增值稅和營業稅的規模很大，環境稅是個小稅種，征稅范圍、稅基、稅率都有限，相對于“營改增”來說，稅收規模是很有限的。

張廣通認為，從環境治理的角度來看，應當排放了多少有害物質，就收多少治理代價，只能多不能少，但估計這樣有難度，稅太多，納稅人難以承受，對經濟發展也不利。環境稅收入可以作為治污的主要資金來源，其他稅收或收費收入也應算進來，彌補治污資金的不足，這樣環境稅的稅負就要有所限制。我國許多稅源都搞稅費并收，里面問題很多。不是說稅費不能并收，而是因為稅與費各為其主，有功能差異;不是稅費合并或費改稅就能萬事大吉的，但就環境稅來說，應該采取清費立稅的辦法，這樣改革比較徹底。收支兩條線，環保管事，稅務收錢，對降低環保和稅務部門的廉政風險都是有利的，也與政府簡政放權、減稅讓利的改革是相呼應的。不過多地加重納稅人的負擔，就不會引起納稅人的反感，取得的資金專款專用，也比較好統一管理。由稅務局征稅，比由環保部門收費權威性也較強。

劉宇卓表示，稅費并行，是環境稅征收的過渡階段，其發揮各自不同的調節作用。這里涉及到“稅”和“費”征收的管理體系和法律層次問題。在發達國家收費項目的設定，需要經過嚴謹的法律程序，經過國家審批由專業機構操作，并納入國家統一預算，費用的征收有其嚴謹性和系統性。我國的稅制無論在征收、監管層面都具有更高的法律效力，如果從這個角度來說，直接“費改稅”會從監管角度對企業的排污形成更大的約束力，有利于對于環境保護相關部門、企業責任義務的明晰。從法律層面征稅的程序相對完善，“一步到位”為可使企業節省與相關機構溝通的成本，企業納稅過程中的權利也更有保障。

范圍依據

由小到大按量征收

既然是征稅，那必然要有征稅范圍和依據。對此，張廣通認為，要處理好稅與費的關系，本次環境稅立法應以污染物的排放量為征稅依據，盡量避免稅費并收，加重納稅人的負擔;有污染物排放就征稅，沒有就不征稅，應作為一條基本原則確立，避免環境稅與污染物排放多少脫鉤，成為取得財政收入的一種永久性手段。

他指出，污染物的檢測是一項技術性很強的工作，納稅人的排污水平也不是一個固定不變的值，所以環境稅的稅基設計一定要準確科學，讓納稅人心服口服，不能讓環保部門置于難堪的境地，讓其成為矛盾扯皮的焦點。稅率采用定額稅率是可行的，稅負透明穩定，最好設計成幅度稅額，便于不同省份因地制宜來操作。稅率還應給各地核定一個平均標準，以免有些地區人為采用低標準征稅，把環境成本向其他非污染地區或污染不嚴重地區轉嫁。張廣通還認為，稅率起步時應就低不就高;納稅人應明確為排污人，而不采取隱蔽納稅、價內稅的辦法，稅價應分流。

張廣通表示，采用物理量稅基和定額稅率，必然實行從量定額計征方式，這種征稅方式可操作性強，但稅收收入多少與所生產產品的價格高低不掛鉤，會影響稅收收入的穩定增長。環境稅的多少與排污量大小有關，隨著排污水平的下降，環保稅收入正常情況下應呈現一個逐步遞減、向零逼近的趨勢。他還表示，環保稅的征稅范圍應由小變大，循序漸進，初期可將重點污染物排放作為征稅重點，稅目列舉范圍可適當寬一點，但不同稅目的實施時間可有先后安排，這樣立法一次，實施可分次，給行政法規留下必要空間。

在談到征稅范圍的時候，施正文舉例說，比如污水處理廠收了污水處理費，處理過的污水對外排放的時候雖然達標，但由于目前的標準過低，仍然會對生態產生退化作用，所以處理過的污水要不要納入征稅范圍，污水處理廠要不要成為納稅人，還有將來居民的排污、農村的排污要不要繳稅，這些都是需要解決的問題。

征管模式

稅務主導環保配合

據了解，環境稅的征收將采用從量計征方式，而計征方式的選擇與污染物排放稅費的具體征管模式相關。目前有關排污費用由環保部門征收，而將來改稅后則由稅務部門征收，環保部門負責對排污量的核定。

施正文表示，征管模式也是一個難點問題，目前排污收費是環保部門執行，將來征收環境稅，稅基的核定仍是由環保部門來做，稅務部門在這方面肯定缺乏專業性，征收、稽查由稅務部門來執行，那么這兩個部門之間如何協調配合，如果納稅人沒有及時申報在查處上怎么分工，這個現在還存在爭議。同時這也對政府部門之間制度化的協作、配合提出更高的要求，是行政體制改革的一個創新，對將來其他部門之間的行政協助都是有推動、示范和影響作用的。

對此，張廣通認為，稅務主導、環保配合是比較恰當的征管模式，環保部門有技術優勢，稅務部門有征管優勢，取長補短，密切配合，效果可期，就像房地產稅的征收、車輛稅的征收、進口稅的征收等，都是兩個及兩個以上部門配合一樣。

而劉宇卓則從另一個角度闡述了自己的看法，如果采用稅務主導、環保配合的征管模式，所征收的環保稅費無需再經由環保部門劃入國家財政部賬戶，而是直接納入地方財政，不但減少了中間流程，也相對明確了相應環節的責任義務。

就稅務部門而言，希望稅基確定簡單化，征管具有可操作性，能夠自行確定企業排污征稅的稅基。然而稅務主導、環保配合也有其難度，環保部門對排污企業的排污種類、數量進行核定并與稅務部門進行核對，這需要考慮稅務機關是否配備足夠的人員、技術手段和經費保障以及兩個部門權責銜接等問題。

他山之石

其他國家征稅案例

愛爾蘭政府為遏制塑料購物袋的瘋狂使用，減少白色污染，對每一個塑料購物袋征收相當于13美分的稅。所收資金全部交由新成立的環保基金用于環境保護項目。實踐表明，這種做法對遏制白色污染非常有效，塑料袋使用量驟降了90%。

澳大利亞環境保護主要涉及空氣環境保護、生物多樣性保護、海岸海洋環境保護、溫室氣體排放控制、土地森林環境保護和水資源保護等，其環境保護的稅收政策主要涉及海岸海洋環境保護、溫室氣體排放控制、土地森林環境保護和水資源保護等方面。為保護海洋環境，澳大利亞政府對遠洋捕魚給予稅收優惠。

荷蘭特別為環境保護目的而設計的稅種主要包括：燃料稅、能源調節稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅、超額糞便稅、狗稅等。從實踐看，該國基于中央政府和地方政府在征收目的和條件方面的不同，在環境稅的征收管理上賦予了地方政府很大的靈活性，并充分協調了稅務部門和環境、資源各部門的配合，保證了荷蘭環境稅征收的高效率。