十八屆四中全會的主題是依憲治國、依法治國，全面建設社會主義法治國家。全會作出的決定對建設法治中國，推進國家治理的法治化將產生重大而深遠的影響，與此密切相關的是稅收法定問題。

依法治國要從稅收法定開始

稅收法定與國家治理法治化有內在的邏輯關聯，可以說，建設法治中國，實現依法治國，要從稅收法定開始。

社會秩序源自于生命財產權的保護。而其中的財產權卻與稅收緊密相連，具有無償性的稅收既是對個人、企業財產權的否定，意味著經濟社會主體必須讓渡部分財產權；而出于公共目的的稅收同時也是對個人、企業財產權的肯定，經濟社會主體的財產權保護要靠稅收來支撐。但這兩個方面是不對稱的，稅收對財產權否定帶來的“痛苦”與稅收對財產權肯定所帶來的“快樂”并不像1+1與2那樣的關系，一目了然。這種不對稱產生的不確定性極易導致經濟社會主體行為的不穩定和短期化，從而引發公共風險。因此，稅收法定就成為防控這種公共風險必不可少的手段。

目前社會各界對稅收問題十分關注，以至于社會上產生了一種現象，叫做“稅收焦慮”。稅是必須要繳的，像死亡一樣無可避免，但是稅應繳多少、怎么繳，稅怎么用，有很多的不確定性。一提到稅收，老百姓就很焦慮。這種現象的蔓延反映出我國稅收法定，也就是稅收法治做得不夠好，使得增稅、繳稅過程中都出現了較大的不確定性。例如，當前房產稅的問題，社會很關注，該不該針對個人住房征稅、如何征？征多少？等等，這些問題都要求以稅收法定原則來減少不確定性。十八屆三中全會明確提出要實施稅收法定原則，我認為這是依法治國的核心問題，事關經濟穩定、社會穩定和人們對未來的預期。橫征暴斂導致社會混亂、國家動蕩的歷史景象并不罕見，消除稅收的隨意性是治國理政的頭號問題。十八屆三中全會以來，稅收法定原則在逐步落實。比如社會上討論很多的房產稅改革，政府沒有采取以前的行政方式來推進，而是先立法，以法治方式來推進這個改革。通過立法的方式推進房產稅改革，這就體現了稅收法定原則。

從深層分析，稅收法定原則就是人民主權原則，這里有兩層含義：一是在實體意義上，征什么稅不是官員說了算，也不是政府說了算，而是由民意說了算，具體來講，就是由立法機關說了算。像房產稅到底征不征、怎么征，就得通過立法機關討論，最終由立法機關決定。二是在程序意義上，無論是征稅、管稅、繳稅都要依法進行，都有可遵循的法律，不能任意而為之。

稅收法定是依法治國的基礎

依法治國要從稅收法定開始，還因為稅收法定是依法治國的基礎。為什么說是基礎？十八屆三中全會決定提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。這一點，既可以從歷史得到說明，也可以從邏輯上加以證明。從世界歷史看，依法治國的歷史淵源與征稅權有關，憲法的產生就與征稅權緊密聯系在一起，到底由誰征稅，征稅誰說了算，世界歷史上的依法治國就是由此開始的。所以，從歷史的邏輯來看，依憲治國、依法治國是從稅收法定開始的。

稅收法定的實質，一方面是限制公權，避免征稅權隨意化，另一方面是保護民權，防止個人、企業財產權受到非法侵害，這是政治的邏輯。還有一個重要的方面，稅收法定對經濟的影響非常大。市場經濟是法治經濟，既要規范約束市場主體行為，也要規范約束政府行為，尤其是征稅行為。如果稅收不是法定，那么征稅就難以確定，經濟社會主體就難以預期。在這種條件下，企業進行投資時，不知道未來的稅收是增加還是減少，在不確定的情況下，隨意的征收可能會導致投資的不確定性，也會給整個經濟帶來不確定性。就此而言，稅收法定對經濟的可持續發展、對經濟社會主體行為形成一個明確的預期，這是至關重要的。就此而言，稅收法定不僅是一個政治上的邏輯，還有經濟上的邏輯支撐。

稅收法制不等于稅收法治

現行18個稅種中，只有3個通過人大立法，在實體法中至少還缺15個稅法，稅收征管法也不完善。從這個角度來看，稅收法制體系很不完善，也就是說，立法的任務很艱巨。稅收法治，需要稅收法制先行，對此是毋庸置疑的。十八屆三中全會決定出來以后，法學界包括社會上很多學者一片歡呼，認為以后國務院的條例都要變成稅法了，甚至有的學者提出要取消全國人大對國務院的授權，將稅收的立法權全部收回全國人大。其方向是正確的，但現在如果將15個稅種都一下子變成法律，是極其困難的，這還需要一段時間，不是輕而易舉就可以實現。經濟不能搞大躍進，同樣稅收立法也不能搞大躍進。立法質量應放在首位，不應過分追求立法速度和追求表面化的法律形式。從這一點來看，稅收法律體系的建設還有很長的路要走。所以，稅收法定要真正落實到位，不是短期內可以完成的，不要理想化，不能搞大躍進。稅收法定在西方國家也是經歷了很長時間的實踐，才變得比較成熟。

稅收法定更重要的是要理解它的實質，要落實到人民主權上，要充分體現民意。一項稅法好與不好，理論上有很多說法，但最終要看老百姓能不能接受，老百姓能接受的稅法就是好的稅法，老百姓不能接受的稅法就是壞的稅法，即使制定出來也無法實施。當然，這里說的“老百姓”是集體意義上的，而不是個體意義上的，即體現的是老百姓的“公意”，而不是“私意”，因為稅收具有公共目的性，是為公共利益服務的。良法，才能達到善治。

稅收法制體系的完善只是第一步，并不等于稅收法定就實現了。稅收法定，不僅包括立法，還應包括執法、司法和守法等多個環節，只有稅收法律實施到位了，才能說做到了稅收法定，稅收法治才算構建成型。而當前面臨的問題不僅是稅收法制體系不完善，更重要的是稅法實施不到位，在執法、司法、守法等環節相當薄弱，稅收法治化程度不高。這對依法治國的全面推進造成了相當大的困難。就此而言，強化稅收法治，應當兩手并舉，一手推進稅收立法，一手推進稅法實施，包括稅收法律、稅收行政規章和稅收政策，使已有的稅收規則發揮出應有的作用。