一、航道事業單位內部審計的內容

　　我國的航道事業單位一般都是由政府交通管理部門舉辦和主管，其內部審計實質上是政府內部審計的延伸。航道事業單位內部審計的內容主要可分為以財務活動為對象的內部財務審計和以經營管理活動為對象的經濟效益審計兩類。在具體實施內部審計時，這兩類審計是互相聯系、交叉、滲透的。內部審計工作一般從以下三個方面開展。

　　1.財務收支審計

　　同外部審計相比，內部審計實施的財務收支審計僅限于對本部門、本單位及所屬各部門、各單位財務收支進行的真實、合法和效益審計。由于各部門、各單位的資金來源狀況及資產、負債管理情況不盡相同，內部審計的重點也各不相同。對有國家財政資金介入的航道部門、單位，不僅要審查其自身財務狀況，還須重點檢查財政資金的使用渠道和使用方向。航道部門內部審計重點是各項航道事業經費收支的真實、合法和效益性，航道事業經費既包括財政預算撥款，也包括財政預算外安排的各項資金、事業周轉金和事業性收費以及對國有資產的經營收益。��

　　2.經濟效益審計��

　　財務收支審計應該是航道事業單位內部審計的基礎，經濟效益審計則是內部審計發展到現階段的特殊內容，體現航道事業單位內部審計工作的時代性。按照科學發展觀的要求，交通事業就是要落實李盛霖部長提出的“三個服務”的要求。作為水運交通的基礎，航道維護管理的質量和效益已成為每個航運企業發展的直接影響之一。通過開展有效的內部審計找出管理中存在的問題，提出改進措施，不斷提高事業經費使用的經濟效益，也是這幾年交通主管部門大力建立健全航道事業單位內部審計機構和人員的主要目的。航道事業單位內部審計所進行的經濟效益審計，是結合航道事業預算經費的領撥、管理、分配和使用等財政財務收支活動的真實性、合法性審查，通過對航道事業經費使用情況的檢查和分析，促進航道事業單位加強事業經費的管理，提高事業經費的使用效益。利用社會效益指標換算考核起經濟指標。

　　3.經濟責任審計

　　經濟責任審計是指內部審計人員依法對經濟責任人所承擔的經濟責任的執行情況進行的審查。內部審計人員進行的經濟責任審計，是結合日常的財政財務收支審計及經濟效益審計進行的，一般側重于經營管理責任目標的審計；并通過審計資料和信息的積累，為離任責任審計服務。內部審計人員在執行經營責任目標審計時，首先通過分析航道事業單位收支結余指標、國有資產保值增值指標、經營項目業務指標和職工收入分配指標及各項指標的影響因素，確定審查的重點；然后再抓住幾個關鍵的指標，進行局部審查以便及時找出錯誤所在，糾正偏差，改進提高，最終促進經濟責任人任期經營管理目標的實現。根據國家審計署和中組部的要求，包括航道事業單位在內的交通單位領導的離任責任內部審計近年執行的情況總體是好的。

　　二、公共財政改革對航道事業內部審計對象的影響

　　1.公共財政改革要求各級航道事業單位實行預算管理

　　改革開放以來，特別是2000年以來，我國財政預算體制發生了很大的變化，改革了傳統的單式預算制度，初步實行了由經常性預算和建設性預算構成的復式預算，逐步建立與市場經濟相適應的公共財政的需要，逐步實行零基預算和編制部門預算。通過改革，航道事業單位財政預算編制水平有了較大提高，為交通部加強宏觀調控，保障經濟和社會發展對交通水運基礎事業的需要起到了積極作用。但是，由于我國航道事業單位財政財務管理體制改革正在進行當中，尚未完全到位，各大內河水系和海區航道部門的管理體制、組織結構和預算級次都不盡相同，航道單位預算編制工作與航運事業快速全面復興的發展需求相比差距較大。

　　（1）預算編制缺乏科學程序和依據。航道事業單位提供的是公共產品，公共產品的數量和質量一般很難用簡單的預算數字反映。要準確反映公共產品的數量需要航道部門按照《預算法》規定，本級預算由本級各部門預算組成，突出基層預算的基礎性地位。但是很多航道單位除在少數部門開始試編部門預算外，其他部門預算由上級部門代編，這些部門的預算編制仍舊采用基數加增長的方法，資金分配缺乏科學、合理的標準（定額）和依據。部門經費多少，不是取決于航道事業發展和本部門工作的實際需要， 而是取決于原來的基數，多年運用下來，致使年度預算核定支出指標與實際需要大相徑庭；預算外資金統籌安排使用的程度比較低，致使預算編制不完整，執行中調整事項太多，部門之間經費狀況苦樂不均，不利于航道事業又好又快發展。

　　（2）預算支出結構不合理。主要是表現為財政供給“越位”和“缺位”并存。一方面存在供給范圍過大，包攬過多，超出了市場經濟條件下政府公共職能的范圍；另一方面應由政府承擔的一些社會公共需要卻有的保障不足，影響財政職能作用的發揮。如一些列入航道年度重點建設的項目，比如航道基礎整治設施的維護經費，財政計劃對航道單位可以貼補，但實際上航道整治建筑物很多從當初建設到目前的維護職能根本就不在航道或交通部門，而在水利水位等機構，所以航道部門實事求是地眼看著有經費而申請不到。在支出上，有的單位將財政性資金投入競爭性領域，沒有集中財力用于國民經濟發展和國家宏觀調控最急需的方面，如支持公共航道基礎設施條件的改善、強化航道作為航運的基礎服務地位、加大科技進步和發展的支持力度以及確保航道資源可持續發展等方面的支出等。

　　（3）追加預算方面存在不少問題。一些上級經費預算主管部門平時預留資金較多，到了年終或上級檢查時有些資金不得不臨時下撥，造成追加基層預算。有的甚至追加預算過多過濫，個別部門追加的預算比年初預算還要多，致使預算失去嚴肅性和約束力，財務部門調整賬目和報表分析的工作量大增。追加預算的審批不嚴格或流于形式，隨意性較大， 助長了一些部門、單位跑要資金的現象， 也易于產生行業腐敗。

　　2.公共財政改革要求航道事業單位規范采購行為，執行《政府采購法》。

　　實施《政府采購法》是中央財政提高財政資金使用效率的有效手段，也是預防腐敗的一劑良藥。然而它的實施情況并不容樂觀，遭到的抵觸情緒很大。在一些基層單位由于領導缺乏一定的政治素質，認為開展政府采購很麻煩，認為拿錢去買自己不認識不熟悉的商家商品“不放心”、“不塌實”等等荒唐可笑的理由來粉飾內心想自由采購的欲望。特別是在我國航道航標器材市場不發達、不健全、不成熟的當前，政府采購法沒有對航道支出的主要采購項目強制政府采購的情況下，如何規范航道部門按照政府采購法的原則開展商品和服務的采購，是個非常緊迫的管理課題。隨著經濟的發展，全國航道部門的職工福利性開支占職工收入的比重越來越大，一些領導辦好事辦實事時是否同時按照政府采購法的精神和原則開展采購活動，比如職工療養旅游選擇的療養院、旅行社等服務是否陽光選擇？

　　3.公共財政改革要求航道事業單位規范金融行為，嚴格執行《中央單位銀行賬戶清理的規定》。

　　執行《中央單位銀行賬戶清理的規定》，財政部這幾年花了很大決心和努力的，取得了很大成績。但是一些涉及經營業務的航道事業單位和利用一些地方銀行監管不嚴的漏洞，還或多或少時有發生違反賬戶清理管理的規定，或則繞開銀行，干脆收入不入賬，來個賬外消化。這種管理集團串通舞弊繞著規范走的現象是當前各單位內部控制制度建設的“死穴”。這種現象與財政改革的初衷已經背道而馳。

　　4.公共財政改革要求航道事業單位規范職工收入的分配形式

　　我國職工的收入分配形式正日趨多樣化。航道事業單位職工的收入形式從單純的現金發展到有價證券（如購物券）、實物，有的單位職工還有股權形式的收入。值得大家關注的是，與公共財政改革配套完善的將于2008年實施的《所得稅法》特別關注和強調對職工的非貨幣性收入的計量，職工非貨幣性收入一般將計算為職工的收入納個人所得稅。與企業不同的是航道事業單位執行《非企業單位所得稅》相關政策，準予作為單位應稅所得扣除數的工資總額并不像企業一樣從2008年起可以全額計算，而是必須控制在有關財政部門批準的職工工資總額額度內，超出的不僅不得從應稅收入中扣除，而且也違反了財政部有關規范和國家清理調控職工收入的精神。

　　5.公共財政改革要求航道事業單位規范創收業務管理，切實按照《合同法》，加強經濟活動的風險防范。

　　我國航道事業單位掌握著全國絕大多數航道資源開發利用維護的所需要的技術和固定資產，加上航道事業單位具有一定的航道行政管理審批權限，客觀上存在航道市場上的壟斷經營的地位。這種壟斷經營在目前仍然是符合中國的市場狀況的，航道市場化條件在中國乃至世界范圍都還沒有普遍成熟。

　　經營性航道市場業務主要有專用航標維護、專用航道的測量、橋區航標代管代設、港口錨地界限標志維護等等。航道事業單位取得這些業務的收入本質上是屬于國有資產經營所得，形成的資金本質上也是屬于財政性資金。有的單位缺乏法律意識或是故意而為之，對利用國有航道資源經營業務不定合同、隨意減低國家定額收費標準、借審批權轉移轉包航道工程業務、串通管轄區域涉航機構巧立項目爭取地方財政資金等，這些行為都不符合建立全國統一高效率財政體系的要求。

　　6.公共財政改革要求不斷加強航道事業單位廉正建設

　　我國的航道事業單位屬于國民經濟基礎產業組織，職工的思想總體單純，在實踐“三個服務”中表現出很高的政治素質，體現了毛澤東主席對航道人的評價“特別能吃苦、特別能戰斗”的精神。他們艱苦樸素、勤儉辦事業的優良作風一直得到社會的好評。但廉正建設一定要警鐘長鳴，特別是對各級航道事業單位的主要領導人，他們的思想和行為是否符合財政管理的要求是廉正建設的一個重要考量方面。

　　三、開展航道事業單位內部審計新思路

　　1.標本兼治，把握部門預算改革審計的重點。

　　（1）確實強化航道基層單位的預算編制的審計。預算編制改革后，實行部門預算，改變了傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算。因此，在開展內部審計過程中，一是要加強對航道部門預算編制的審計，看其編制依據是否充分，編制程序是否合規，審批手續是否完備；二是要加強對預算編制標準、定額的審計，看其標準和定額的制定是否有依據，是否符合一般規律，是否根據執行結果不斷調整和完善；三是要加強對預算單位編報預算的審計，看其有無有虛報、高估和漏報等情況。

　　（2）確實細化航道主管單位預算資金撥付的審計。預算支出改革后，財政支出除部分由財政部門直接撥付外，目前大量的撥付管理工作，主要通過航道主管單位層層分解下撥。航道主管單位的內部審計中除了應進一步加強對財政部門資金領撥情況的審計外，一是要加強已領財政資金下撥的審計，檢查其是否嚴格按批準預算撥付下級航道單位資金，是否按序時進度撥，對專項支出還要檢查是否按用款計劃和實際需要撥款；二要聯合財政部門與政府采購中心、財政結算中心之間對本單位預算資金撥付和結算的過程的調查復核，確保本單位預算執行結果的正確性。

　　（3）確實深化預算執行真實性的審計。實行部門預算后，擴大預算編制的范圍，將部門收支活動全部納入預算管理。因此，首先要加強對財政性資金賬戶情況（包括財政部門和預算單位）的審計，看其所有收入是否全部納入預算管理，尤其是部門預算外收費和政府基金，是否真正實行“部門開票、銀行收錢、財政管理”的收支兩條線制度，是否存在跑、冒、滴、漏問題；其次要加強對部門預算支出的審計，看其是否嚴格按批準預算使用資金，是否存在無預算支出和虛列、轉移、截留、挪用資金等情況；再次要重點審計預算批復是否及時，預算調整、預算追加是否符合法定程序，預算執行結果是否真實等，促進本單位預算管理的不斷規范。

　　2.開展政府采購效益審計，提高財政資金使用效益。

　　推行政府采購是建立社會主義公共財政制度的一項重要改革措施，對于加強財政支出管理，提高財政資金使用效益，促進廉政建設有著十分重要的意義。黨中央、全國人大和國務院對政府采購工作十分重視，2002年頒布的《政府采購法》對我國政府采購制度作了全面規定，建立了包括審計監督在內的政府采購監督體系。國務院多次發出通知，全面推行政府采購制度，要求審計機關加強對這項工作的審計監督。航道事業單位的內部審計工作更應該發揮自身優勢，開展好政府采購效益審計，提高本單位財政性資金使用效益。一方面，要結合每年開展的預算執行和財務收支內部審計工作，把政府采購作為其中一項重要內容，納入經常性內部審計監督工作之中，加強對本單位政府采購程序、采購預算的立項、執行、采購組織實施及采購結果的監督。依法發現指出違法違規問題，確實加強內部審計及時監督作用。另一方面，內部審計機構可根據情況，選擇主管部門關注、群眾反映強烈的問題和重大采購項目，適當組織開展專項審計和審計調查，弄清全面情況，揭露突出問題，從單位自身體制和機制上分析原因，提出改進和加強本單位政府采購工作的建議。

　　3.以賬戶審計為主線，保障國庫集中支付制度在本單位順利實施。

　　國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內容，是我國建立公共財政框架的重要組成部分。實行國庫集中支付，其實質就是將政府所有財政性資金（包括預算內和預算外資金）集中在國庫或國庫指定的代理行開設的賬戶，同時所有財政支出（包括預算內和預算外支出）均通過這一賬戶進行撥付，以進一步增強財政資金支出的透明度，提高財政資金使用效益。2001年，國務院通過了財政部提出的《財政預算國庫管理制度改革方案》，標志著我國國庫制度改革的正式啟動。國庫集中支付制度在我國航道事業單位實施是按照先上后下的步序開展的，比如交通部對長江航務管理局實行國庫集中支付，其后對長江航務管理局下屬4級單位逐步實行國庫集中制服制度，并計劃在2008年對最基層的5級航道事業單位實行國庫集中支付制度。

　　航道內部審計工作檢查監督本單位國庫集中支付制度實施過程中，應重點關注的是航道事業單位的預算外資金管理力度，從內部堵住財政資金國庫外循環的漏洞。現階段航道事業單位預算外資金在整個財政性資金中占有相當的比重，預算外資金的管理是否嚴格到位將直接影響到國庫集中支付制度改革能否在本單位真正取得實效。一是對于本身按規定應納入預算內管理的資金，如各類航道基金、部分航道行政性收費等，應嚴格納入預算內，收入直接全額繳入國庫，以逐步縮小預算外資金的規模和比重，直至最終實現真正意義上的國庫集中收付。二是應進一步強化落實預算外資金收支兩條線管理制度，所有預算外收入的收取，原則上都應實行“票稅分離、計算機聯網、銀行代收、財政管理”辦法，航道養護費等收入應一步繳入財政專戶。

　　4.拓寬內部審計領域，促進規范涉稅行為。

　　航道事業單位的內部審計要從以檢查、評價為主要內容的內部控制審計向以改善本單位機構運行狀況和推動航道事業單位經營管理體制機制改革為主要內容的內部管理審計轉變。審計部門不僅要做單位財務問題的發現者，更應成為改革的推動者，要從管理的角度不斷拓寬審計的領域。在航道事業單位內部控制、風險管理、機構改革和業務創新等活動中發揮積極促進和推動作用。當前可以重點圍繞公共財政改革中的熱點、難點問題，選擇一些規模相對較小、涉及面相對較窄的航道基本建設項目開展內部管理審計，逐步探索路徑、摸索方法、積累經驗，以內部管理審計的角度，逐步拓展單位領導人任期經濟責任審計評價的內容和范圍，嘗試開展比較全面的任期管理責任審計評價。同時內部審計人員要研究國家財政稅制的改革步伐，特別是要關注2008年新所得稅法律的實施對航道事業單位職工個人和單位管理帶來的影響。認真檢查本單位的情況，盡早找出差距，盡早提出建議，努力促進本單位涉及公共財政與稅收工作的全方位協調。