國務院2004年12月27日通過的《國家高速公路網規劃》中提出：用30年左右的時間，建成8.5萬公里的高速公路網，屆時包括地方高速公路在內，我國高速公路總里程將達到12萬公里。交通部2006年9月5日印發的《公路水路交通十一五發展規劃》中提出：到2010年公路總里程達230萬公里，高速公路里程達6.5萬公里，5年新增加高速公路2.4萬公里，總投資約1.2萬億元。如何籌措這1.2萬億元建設資金，是能否完成“十一五”高速公路建設任務的關鍵。因此，創新融資思路，拓展融資空間，成為我國“十一五”高速公路建設資金籌措的主要思路。各省在資金籌措實踐中不斷總結經驗，除繼續運用原有的銀行借款、發行債券、發行股票、利用外資等資金籌集渠道外，積極探索，創新思路，積極引進社會資金參與高速公路建設，拓寬高速公路融資渠道，改變高速公路建設由國家大包大攬的局面。據不完全統計，近幾年先后有云南、湖南、湖北、四川、重慶、廣西等省區在引進社會資金參與高速公路建設方面進行了有益的嘗試，也取得一定的成效。社會資金進入高速公路建設領域，對加快我國高速公路建設步伐，緩解因政府公共財政投入不足而制約高速公路發展的被動局面具有十分重要的意義。與此同時，各省引進社會資金投資建設高速公路由于缺乏統一的政策法規，尤其是缺乏規范的社會資金投資高速公路財務政策，社會資本進入高速公路建設后，出現了項目業主資金掉鏈，項目無法按期完工，項目營運期產生財務風險無法支付債務本息、擠占正常養護資金致使公路通行狀況不佳等諸多問題。因此，制定規范財務政策來鼓勵和引導社會資金投資高速公路建設就顯得十分必要和迫切。

　　一、制定規范社會資金投資公路財務政策的必要性

　　（一）投資高速公路建設社會資金界定

　　何謂投資高速公路建設的社會資金。本文認為除各級政府財政投資、政府交通主管部門及其所屬企事業單位為投資主體投資高速公路建設以外的其它經濟組織、社會團體、個人等依法擁有的投入高速公路建設的資金，叫作社會資金，這是相對于交通部門而言的廣義的社會資金。投資者包括國內外經濟組織、社會團體、自然人等。投資方式有BOT、BT、合資合作建設等多種形式。

　　（二）制定規范統一的社會資金投資高速公路建設財務政策的必要性

　　1.收費高速公路具有的公共物品和私人物品的雙重屬性要求我們必須制定規范性財務政策

　　公共經濟學理論將物品分為私人物品和公共物品兩類。這兩類物品的最大差異在于它們的消費是否具有排他性。私人物品具有消費上的排他性，而公共物品的消費不具有排他性，即具有共享性。高速公路具有明顯的公共物品屬性，屬于公共物品已是不爭的事實，且作為國民經濟重要基礎設施，理應是由政府投資的公共產品。盡管我國改革開放20多年來經濟建設取得長足進步，國家財力日趨雄厚，但社會經濟發展各方面對財政資金需求巨大，國家財政尚無能力全部擔負起公路交通基礎設施建設所需資金重任，交通基礎設施的需求與供給之間仍存在很大的矛盾。如果僅僅將公路作為公共產品來生產是無法在短期內解決供需矛盾的，交通運輸必然成為制約國民經濟發展的“瓶頸”。因此，貸款修路和吸引社會資金投資高速公路，通過收取車輛通行費償還貸款并獲得合理回報，作為一項政策選擇是符合我國國情的。由于收費高速公路同時具有公共物品的屬性和私人物品的屬性，同時還更具有自然壟斷屬性，如何能在兼顧經濟發展的同時又能保護社會投資者利益，需要政府用規范的政策、制度加以管理和引導。因此，制定鼓勵社會資金投資高速公路的規范性財務政策，依法進行管理就顯得十分迫切和必要。

　　2.保護投資者合法權益要求我們必須制定規范性財務政策

　　國家允許和鼓勵社會資金投資建設和經營高速公路，主要目的是為解決國家財力不足而多渠道籌集建設資金。社會投資者依據《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》的相關規定投資高速公路，國家就應按照相關的法律規定，允許社會投資者通過投資來獲取合理回報。因此，從保護投資者的合法權益角度出發必須制定規范的財務政策，用法律、法規、制度規范對社會資金投資高速公路的管理。

　　3.社會資金投資高速公路存在的風險要求必須制定規范的財務政策

　　社會資金投資高速公路，絕對的和萬無一失的情況是不存在的，事實情況是風險無處不在、無時不有。對于投資者而言，這些風險包括不可抗力風險、信用風險、建設風險、金融風險、政治風險、法律風險和環境風險。對于政府而言，這些風險包括完工風險、養護質量風險、公路資產完整性風險等。合理分擔風險直接關系到投資者和政府雙方的利益，也是社會資金投資高速公路建設成功與否的一個重要因素。因此，要求我們制定規范的財務政策來防范各自的風險。

　　4.制定規范的社會資金投資高速公路財務政策是依法行政的要求

　　社會投資者依法投資高速公路建設，一方面，其建設、經營管理需按照國家法律法規進行；另一方面要求政府部門應依法對進入高速公路投資領域的投資者進行管理和監督，完善的法律法規是管理和監督的基礎。目前社會資金投資高速公路財務政策在我國還是一項空白，因此制定規范的社會資金投資高速公路財務政策是依法行政的要求。

　　二、制定規范統一的社會資金投資高速公路建設財務政策背景

　　1.“貸款修路，收費還貸”政策出臺為社會資金進入高速公路建設投資提供基本條件

　　改革開放以前，我國的公路建設主要依靠各級人民政府財政撥款。由于當時各級人民政府財力有限，投入公路建設的資金較少，遠遠不能滿足公路建設的需要，致使公路建設長期滯后于社會經濟發展的需要，甚至成為制約國民經濟發展的“瓶頸”，高速公路只能是停留在“設想”階段。為改變公路發展嚴重滯后于社會經濟發展的狀況，拓寬公路建設資金渠道，增加公路建設資金的投入，1984年國務院第54次常務會議做出“貸款修路，收費還貸”的決策，開啟我國收費公路發展之門。收費公路的出現和發展，為發揮市場機制和政府在高速公路建設投資、融資中的作用，吸引社會資金參與高速公路建設，進一步擴大高速公路建設資金籌集渠道提供了條件。我國近二十年來高速公路得以快速發展，收費公路政策功不可沒，這也為制定鼓勵社會資金投資高速公路建設提供了政策前提。

　　2.國務院關于投資體制改革的決定為社會資金投資高速公路建設指引方向

　　2004年國務院關于投資體制改革決定出臺，放寬社會資本投資領域，允許社會資本進入法律未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。社會投資項目按照《政府核準的投資項目目錄》實行核準制。對于實行核準制的項目在核準程序上僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序，簡化社會資本投資基礎設施建設審批手續。國家從宏觀政策層面給社會資本投資高速公路建設項目提供了政策引導，也為我們制定規范性財務政策提供政策指南。

　　3.《公路法》、《收費公路管理條例》的頒布和實施為社會資本投資高速公路項目提供必要的法律保障。

　　經1997年7月3日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過、1999年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議修正的《中華人民共和國公路法》，鼓勵國內外經濟組織對公路建設進行投資，允許國內外企業依照我國法律、行政法規依法建立開發、經營公路，依法設立收費公路，在國家批準的期限內向在公路上通行的機動車輛收取通行費，用于還貸或作為公路經營企業所得，通過收費還貸或收回投入公路建設的投資；2004年國務院頒布的《收費公路管理條例》對經營性公路的收費期限、收費標準制定等方面予以進一步明確，從而在法律、法規上為制定社會資本投資高速公路財務政策提供了必要的法律保障。

　　三、制定規范社會資金投資高速公路財務政策的基本思路

　　根據完善社會主義市場經濟體制、鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展以及國家投資體制改革的總體要求，結合高速公路建設的特點，制定規范社會資金投資高速公路財務政策的基本思路是：堅持“公開、公平、公正”原則和“鼓勵與規范并舉”的方針，注重制度建設，鼓勵方式創新，廣開渠道，籌集資金，規范投資行為，健全交通財務管理制度，保護投資者合法權益，維護社會公共利益，促進高速公路建設持續、協調、健康發展。

　　四、規范社會資金投資高速公路財務政策的主要內容

　　綜合目前各省引進社會資金投資高速公路項目的實踐，本文認為制定規范的社會資金投資高速公路財務政策內容，主要涉及投資人選擇方式，投資人的基本條件，投資人的財務狀況、履約能力，項目轉讓和收費權轉讓，項目退出，高速公路收費標準制定，公路養護資金政府擔保等方面。

　　（一）關于規范社會資金投資高速公路投資人選擇問題

　　社會資金投資高速公路項目應堅持“公開、公平、公正”原則，依據《中華人民共和國招投標法》的有關規定，采取面向全社會公開招標方式，擇優確定。采取合資合作建設項目的，財政性資金投入項目資本金，按照財政管理要求，由政府制定具有法人資格單位持股，由政府指定持股單位與投資人組成項目公司；采取BOT投資方式，項目公司以特許經營方式負責項目建設、運營和最后移交政府。因此，在制定規范的財務政策時，應對投資人的選擇標準、方式、程序，高速公路建設管理模式等問題予以明確和規范。

　　（二）關于投資高速公路投資人應具備的基本條件的規定

　　正如前面所述，高速公路作為國民經濟發展的基礎設施，具有自然壟斷屬性，其建設、經營管理、公路養護等活動對社會經濟發展都有較大影響，投資者投資建設高速公路必須具備承擔相應民事責任能力。本文認為，投資高速公路建設的投資人必須具備的基本條件是：一是在中華人民共和國境內或境外合法注冊，具有獨立法人資格的企業；二是投資人的財務狀況應是良好的。

　　（三）關于投資者財務狀況的規定

　　企業財務狀況主要是通過企業的各項財務指標來體現，而反映企業財務狀況的指標較多，既有反映企業長、短期償債能力的指標如資產負債率、流動比、速動比等，又有反映企業獲利能力的指標如凈資產收益率等，還有反映企業基本情況的指標如總資產、凈資產等。因此，如何界定投資者財務狀況是制定社會資金投資高速公路財務政策的難點問題。筆者從中、東、西部地區分別選擇一些高速公路業主招標對財務指標要求進行比較（見表1），盡管各省區對投資人的財務指標要求差異較大，但基本要求還是相對一致的，主要集中在注冊資本、凈資產、資產負債率、凈資產收益率等幾個指標。

　　1.關于企業注冊資本、凈資產、資產負債率的要求。由于高速公路項目單位造價高，投資額度巨大，要求投資者具備一定實力，注冊資本和凈資產兩個靜態指標可以總體反映企業的基本實力。因此，制定規范的社會資金投資高速公路財務政策，應綜合考慮高速公路建設投資額大、周期長的特點，對投資企業的注冊資本、凈資產要有統一的規定。筆者綜合目前各省對社會投資者財務狀況的要求及已實施項目的實際情況，主張投資高速公路建設投資人的注冊資本、凈資產應不低于擬投資建設項目資本金數，資產負債率小于50%.主要目的是限制一些財務狀況不佳，來衡量投資者承擔高速公路投資的風險能力，以利于項目建設任務的順利完成。

　　2.關于投資者融資能力要求。社會投資者的融資能力尤其是項目資本金籌措能力是決定高速公路建設成敗的關鍵。判斷社會投資者資本金籌措能力的前提是投資者的盈利能力。

　　所謂盈利能力就是企業賺取利潤的能力，無論是投資人、債權人還是政府都十分關注和重視企業的盈利能力。在一般的財務分析中，反映企業盈利能力的指標很多，通常使用的主要有銷售凈利潤、銷售毛利、資產凈利率、凈資產收益率。從衡量企業籌資能力的角度考慮，企業凈資產收益率指標高低可以直接得以體現。因此，對社會投資者的盈利能力要求，一是最近3年連續盈利，二是凈資產收益率應滿足企業繼續融資條件。《上市公司證券發行管理辦法》第十三條對企業的規定是“最近3個會計年度加權平均凈資產收益率平均不低于6%”再融資條件，本文認為可作為制定規范的財務政策考核融資能力的參考依據。

　　（四）關于項目轉讓和收費權轉讓的政策

　　社會投資者通過股份變更、轉讓、重組等方式，將項目或項目收費權進行轉讓，是目前社會資金投資高速公路項目管理中比較突出的問題，也是政府部門難以處理的問題，因此，需制定統一規范的政策予以明確。本文認為，投資商取得項目投資資格后，未經批準擅自通過股份變更、股權轉讓、重組等方式轉讓給第三方并從中牟取利益的，應予以明令禁止；如果投資者因各種原因確需轉讓并不以盈利為目的的，應征得政府部門同意，重新招標選擇受讓方，同時按國家法律、法規和規章的規定辦理相關手續。這是因為社會投資者的確定已通過了嚴格的資格審查和選擇程序，若投資商擅自轉讓給第三方，則新的投資者的投資能力將無法控制，存在項目建設不能如期建設的風險，勢必影響國家高速公路規劃的順利完成，進而損害公眾利益。另一方面，為防止投資者通過炒作項目倒手轉讓謀取非法利益，還應制定嚴厲處罰措施，以維護社會公眾利益。

　　（五）關于社會投資者履約能力的問題

　　社會投資者履約能力主要體現在項目建設資金特別是項目資本金能否及時足額籌集到位這個環節。投資者履約能力強弱直接關系項目能否在國家批準的工期內順利完成建設任務。因此，本文認為制定規范統一的財務政策至少應包括項目資本金籌集能力、籌措方案、到位時間、銀行貸款承諾、履約保函或現金擔保、項目建設資金使用與監管以及違約的處罰等方面的內容。

　　（六）關于項目退出問題

　　投資商獲得項目建設經營管理權后，由于各種原因選擇退出項目投資，就目前的實際情況而言，主要有兩種情況：一種是在項目前期階段退出，一種是在項目建設期退出。

　　對于在項目前期階段的退出，對項目的主要影響是：政府需重新按程序選擇投資者，打亂項目建設的前期準備（包括施工圖設計、用地手續申報、征地拆遷準備等）工作計劃，項目不能如期開工建設。

　　對于在項目建設階段的退出，除涉及項目前期階段退出的影響外，還涉及到項目停工損失、銀行債務處理、材料供應商和工程承包商的債權債務處理、征地拆遷補償、農民工工資等。這幾方面工作中任何一項處理不好，除造成經濟損失外，還會引發社會矛盾，給社會穩定帶來不利影響。

　　無論出現哪一種情況的投資者退出，輕則影響項目的如期建設，重則將引發嚴重的政治事件。因此，如何能夠根據社會資金投資高速公路項目的客觀實際，合理解決投資商退出問題是制定統一規范的財務政策的重點問題之一。筆者總結廣西社會資金投資高速公路的實際情況認為，應統一規范項目投資者的退出條件、投資者已投入資金形成的有形資產和無形資產處置方式、投資者應繼續履行的義務、投資者應承擔違約的法律責任等方面內容。

　　（七）關于高速公路營運期公路養護資金問題

　　社會資金投資的高速公路營運期涉及的財務政策主要是公路養護資金的問題。盡管《收費公路管理條理》對收費公路的養護有了明確的規定，也有了明確的處罰措施，但客觀的講，經營性公路只注重收費而輕公路養護的問題仍比較突出，高速公路安全通暢難以保障，影響到高速公路公益性功能的發揮，給社會帶來較大的負面影響。因此，制定科學合理的財務政策來解決高速公路養護資金投入問題是重點關注的問題之一。本文主張為保證經營性高速公路能夠達到國家規定的養護水平，應采取養護履約保證金方式解決經營性公路養護資金，即按通行費收入的一定比例由經營者按月交納養護保證金，經考核公路養護達標的，連本帶息退還經營者；養護水平不達標的，按《收費公路管理條理》的相關規定和程序，直接從養護履約保證金中支付公路養護費用，確保高速公路的暢通，維護公眾合法權益。

　　（八）關于收費高速公路價格制定問題

　　收費高速公路定價是指制定通行費標準和收費年限，定價考慮的基本因素是供求關系。從供給方面看，收費公路按市場結構不同，有不同的定價方法。我國收費高速公路按照投資模式分為政府還貸收費和經營收費，前者收費的目的是償還貸款，后者的目的是收回投資，獲取利潤。從需求方面看，消費者只根據收費高速公路提供的服務和收費標準來確定行車線路，而不關心該公路是政府還貸公路還是經營性公路。另一方面如前文所述，我國高速公路具有自然壟斷性，對于壟斷性的高速公路收費還要進行價格管制，即政府定價。因此，《收費公路管理條例》對車輛通行費收費標準的制定主要基于如下原則：一是社會效益最大化原則，即項目應盡可能為社會提供最大的社會經濟效益；二是合理收益原則，即項目盡可能保證收費高速公路還貸和合理盈利的財務目標；三是受益者公平負擔的原則，即項目使用者獲得一定的消費剩余，以鼓勵吸引更多用戶使用收費高速公路。

　　社會資金投資的收費高速公路如何既要體現投資者實現利潤最大化要求，又要保護消費者利益，實現資源的最有效配置和社會效益最大化，給政府部門定價增加一定的難度。《收費公路管理條例》對經營性公路的收費期限做出硬性規定，即經營性公路期限最長不得超過25年，國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限最長不得超過30年的規定。但對于收費價格標準只是做了原則性規定，即通行費標準應當根據公路的技術等級、投資總額、當地物價指數、償還貸款或者有償集資的期限和回收投資的期限及交通流量等因素確定，收費標準的調整也是按上述原則實施。因此，本文認為從鼓勵社會資金投資高速公路層面考慮，在制定規范的財務政策時應以項目工程可行性研究報告測算的投資回收期和社會平均利潤率為基礎來制定收費期限和收費標準，同時明確收費標準調整的條件。這樣才能有效吸引社會資金投資高速公路建設。

　　（九）關于政府擔保問題

　　社會投資者投資經營高速公路主要依靠收取公路過路費來謀求投資的回報和利益。高速公路項目建成后車輛交通量的大小決定著收取過路費的多少。從防范風險的角度考慮，投資者一般會要求政府在兩方面給予擔保，一是高速公路項目建成后交通流量未能達到工可測算的標準時，給予最低收入擔保；二是當高速公路項目車輛交通流量為未達到飽和程度時，不得再建造與高速公路平行的公路。本文認為，對于前者，根據現行國家政策原則上不予以擔保；如果考慮國際慣例，政府可有條件擔保，即根據測算交通量的增長速度，在不同階段和年份制定出由政府控制掌握的最低收入水平線，向公路經營企業提供不同的最低收入的擔保。當公路經營企業收取過路費達不到最低收入水平線時，政府可視情況給予公路經營企業一定的補貼，保證公路經營企業的收益率，調動投資開發商的積極因素。當交通流量超過設計流量后，按照“公平負擔、利益共享”的原則，對超過設計流量的通行費收入在收費標準不變的情況下政府可采取與投資者按一定的比例進行分成，或者采取降低價格的形式控制區域社會負擔。對于后者，從保護投資者利益角度，政府應予以明確。這些都是制定規范的財務政策必須予以考慮的內容。

　　（十）關于項目回收問題

　　社會資金投資的高速公路回收一般有三種情況：一是經營期滿回收。根據《公路法》規定，社會資金投資高速公路項目經營是有期限的，社會資金投資高速公路經營期滿，必須保證高速公路各項技術指標完好并無償移交政府且不得有任何的附加條件。經營期滿政府回收社會投資的高速公路，社會投資者在建設、經營期間與高速公路相關聯的債務要自行處理；對于用公路收費權益進行抵押、質押擔保要在移交前解除，政府不承擔由此產生的任何（如債務糾紛、勞資糾紛等）民事責任。二是政府因公共利益或其他因素（如戰爭）需要提前收回社會投資者投資建設的高速公路，政府應按合約對社會投資者予以經濟補償和承擔相應的民事責任，這涉及經濟補償標準、范圍、方式方法和債務處置等多方面的內容。三是投資者違約造成項目長期不能開工建設或違法違規危害公共利益，政府應依法強制收回項目，涉及投資者的違約責任追究包括經濟賠償、處罰措施、民事和刑事責任等內容。因此，在制定規范的財務政策時對這類問題應予以統一規范。

　　五、制定規范社會資金投資高速公路財務政策需完善的法律法規

　　（一）加快高速公路特許經營法規的制定

　　根據《公路法》第六章第六十五條的規定：“由國內外經濟組織依照本法規定投資建成并經營的收費公路，約定的經營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關交通主管部門管理”。社會資金投資高速公路實際上是政府將通過特許授權的方式，把公路項目某一段時期內建設、經營、收費、養護等權力委托給公路經營企業，使其能在特許范圍內開展項目的經營管理活動，謀求投資后的收益和回報。而我國政府在公路特許權方面只有國家計委、電力部、交通部1996年下發的《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》中提及，而且僅限于外商投資項目。我國加入WTO近6年，當時的部門文件已不適應現實形勢的發展。因此，要使制定的規范社會資金投資高速公路財務政策能夠鼓勵投資者投資建設高速公路，加快公路特許權法律法規建設刻不容緩。

　　（二）加快公路收費權質押管理辦法的制定

　　社會資金投資高速公路項目，除按國家發展改革委員會有關項目資本金的最低比例出資要求外，大部分還需通過包括銀行貸款在內的多種方式籌集建設資金，這必然涉及用公路收費權進行質押擔保的問題。雖然國務院在1999年4月26日制定的《關于收費公路項目貸款擔保問題的批復》做出可以用公路收費權進行質押擔保的原則規定，但對于像質押權人對質抵物的處置方式、權利質押登記、權利質權的實現保障等沒有明確的規定，在實際操作中由于在理論認識上的不一致而存在一些不規范行為，容易誘發各種風險。因此，建議加快制定《公路收費權質押管理辦法》，使制定的規范性財務政策更加完善。

　　（三）修訂完善《收費公路管理條例》

　　2004年實施的《收費公路管理條例》對加強收費公路管理，規范公路收費行為，保護收費公路經營管理者和使用者的合法權益，促進我國公路事業的發展起到了巨大的作用，但其有些規定與現實情況仍有不協調的地方，如收費期限不合理、收費標準多，缺乏行業合理回報內涵的科學界定，沒有指導行業投融資的參考指標（合理收益率、公正報酬率）等問題。因此，從鼓勵社會資金投資高速公路角度出發，盡快修訂完善，使制定的規范性財務政策更具有現實指導意義。