一、公路經營企業管理政府還貸公路的融資主體界定

　　對于哪一方是公路經營企業管理政府還貸公路的融資主體，目前存在兩種不同的看法。一種觀點認為，政府還貸公路的融資主體只能是政府，政府以自身的名義為公路項目籌措所有項目資金，并將公路項目通車后所收取的通行費收入用于歸還貸款或有償集資的資金，公路項目收費期滿其債務風險由政府承擔。另一種觀點認為，政府還貸公路的融資主體可以是公路經營企業，由公路經營企業負責籌措資本金、向銀行貸款，承擔收費期滿貸款無法完全清償的風險。

　　本文認為，第一種觀點較為符合現行有關法規和實際情況。首先，政府還貸公路，根據我國《收費公路管理條例》（國務院第417號令，以下簡稱《條例》）的相關規定，是“縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路”，可見其項目建設資金由政府交通主管部門為主體籌措。其次，公路經營企業是自主經營、自負盈虧、以盈利為目的企業法人，其建設、經營和管理的應為經營性公路，如經營管理政府還貸公路，無法取得任何收益且還要承擔收費期滿可能存在的債務風險，從現代企業經營角度來看，其決策層（股東會或股東大會）一般是反對接手管理這種損害企業利益的項目的。

　　那么，在公路經營企業管理政府還貸公路模式下，公路經營企業在政府融資中充當什么角色、發揮什么作用呢？依據《條例》第十一條的規定，“建設和管理政府還貸公路，應當按照政企分開的原則，依法設立專門的不以營利為目的法人組織”。而公路經營企業是以盈利為目的獨立法人，在實際操作中，為解決這種矛盾可采用“代建代管”的方式，即公路經營企業設立單獨的機構，專門負責建設和管理政府還貸公路，單獨核算，建設資金由政府交通主管部門籌集后投入項目，項目通車后收入上繳政府，由政府撥付項目管理費用。收費期滿，如債務未完全清償的，由政府以財政資金清償。在項目融資過程中，公路經營企業，特別是國有大型企業，可充分利用自己的融資經驗，為政府交通主管部門的融資工作出謀劃策并做好基礎工作，如多方尋找融資渠道、進行融資招標、談判融資條件等，并提交融資合同版本供政府交通主管部門決策參考。

　　二、公路經營企業管理政府還貸公路的融資渠道分析

　　我國公路建設項目融資，推行的是多元化、多渠道的融資體系，其資金籌措總體上分為兩個方面：項目資本金的籌措和項目資本金以外資金的籌措。項目資本金一般不得低于項目總投資額的35%，來源包括國家投入、地方自籌、企業自籌投入等；項目資本金以外的資金，以金融機構貸款解決為主，少數高速公路項目伴隨有發行債券、股票融資。

　　政府還貸公路的項目資本金，中央和地方政府一般安排部分補助資金，包括中央車購稅補助（即部補助）、地方高速公路基金、地方車購稅、地方專項資金等，不足的部分可以向企業、個人有償集資。公路經營企業管理政府還貸公路，公路經營企業也可以在政府資金不足時，向政府提供有償資金，作為項目資本金的一部分，有償資金的利率可以參照人民銀行同期同檔次的貸款基準利率執行。對于國有大型的公路經營企業，經上級政府部門批準，可以適量分擔政府交通主管部門的資金壓力，提供較低利率或零利率的資金。

　　政府還貸公路項目資本金以外的資金，主要以金融機構貸款解決，其他創新的方式有發行債券、資產證券化等。由于融資主體為政府，股票籌資方式不適用于公路經營企業管理政府還貸公路的情況。由政府部門向銀行貸款的，需與銀行約定貸款期限、還款方式、擔保方式等問題，后文將對此作進一步的探討。政府還貸公路在經濟評價結果、財務回報率的前景均良好的情況下，政府可以嘗試進行債券融資。目前人民幣利率處于加息周期，銀行貸款的資金成本較高，而債券利率要大大低于同期的銀行貸款利率，這種選擇將對降低公路項目建設成本、優化融資結構有著積極意義。

　　三、公路經營企業管理政府還貸公路的貸款融資應注意的問題

　　1.貸款融資期限問題。《條例》規定，“政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。”可見，政府還貸公路貸款期限是有上限的。具體的公路投資回收期可以初步根據公路的技術等級、投資總額、當地物價指數和交通量、社會環境、經濟增長速度等因素來預測。但由于未來具有不可預見性，收費期滿后是否能夠確保收費可以清償所有的貸款和有償集資款尚不可知。因此，在貸款合同中，貸款期限按照建設期和收費期的總數來確定是比較保守和穩妥的做法。另外，政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費，貸款期限自動縮短，貸款合同提前終止。

　　2.貸款還款計劃的安排。政府還貸公路實行收支兩條線管理，除必要的管理、養護費用從政府部門批準的車輛通行費預算中列支外，其余通行費收入必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用。如廣東省非經營性收費公路車輛通行費“收支兩條線”管理辦法規定，由財政部門核定公路項目年度還貸（含有償集資）計劃總額度。財政部門按各方（銀行或有償集資人）未償還債務的比例對還貸計劃額度進行分配。還貸資金由財政部門逐月撥付到省市交通公路部門賬戶，由省市交通公路部門按核定的還貸計劃代項目業主還貸。因此，公路經營企業管理政府還貸公路時，年度還貸計劃由財政部門核定，交通主管部門負責還貸，還貸資金不流經公路經營企業。在這種模式下，交通主管部門在與銀行約定還貸計劃時，不可能明確每年的還款數，但可約定為“每年按財政部門核定的公路項目年度還貸（含有償集資）計劃歸還本金”。

　　3.貸款保證方式的設定。對公路經營企業的項目貸款，銀行一般要求以公路收費經營權作質押擔保，存在多家銀行時，要求按各行貸款額度占總投資的比例質押公路收費經營權或者按照各行貸款額度占總貸款額度的比例質押公路收費經營權。在公路經營企業管理政府還貸公路模式下，交通主管部門作為貸款方，還可以政府信用作擔保，不提供質押擔保。在一定要提供質押擔保時，公路經營企業可建議交通主管部門按各方貸款額度占總投資的比例質押公路收費經營權，防止公路項目出現再融資需求。

　　4.其他可約定事項。公路經營企業管理政府還貸公路時，公路的建設資金由公路經營企業約定根據工程進度向交通主管部門申請撥付，可能出現政府投入資本金滯后項目進度的情況。為保證公路建設的資金及時到位，公路經營企業可建議交通主管部門在貸款合同中約定，在保證建設期滿所有項目資本金足額到位情況下，貸款銀行應允許項目根據工程進度提取貸款資金、允許建設期內資本金和貸款資金不按配比到位。

　　四、完善公路經營企業管理政府還貸公路融資模式的建議

　　1.建議政府有關部門盡快出臺有關政策法規，明確公路經營企業管理政府還貸公路的目的、意義、具體模式；明確公路經營企業管理政府還貸公路融資模式下政府部門及企業的角色，確定各自的權利、義務和責任。

　　2.公路經營企業應遵守法律法規，積極支持政府的公路建設事業，在必要的時候還要承擔一定的社會責任。