一、總體構思

　　（一）商業化管理的提出

　　道路商業化管理理念的提出，出于財政部預算司譯的，由世界銀行著名道路經濟學家海根和維克爾撰寫的《道路的商業化管理及融資》一書。時任財政部副部長樓繼偉以《借鑒國際經驗　提高道路資金使用效益》為題作了中文版序言。序中指出“《道路的商業化管理及融資》一書，作為迄今為止較具權威的道路籌資與管理專著，對道路籌資及管理商業化這一理念及其在世界許多國家的實踐進行了較系統的總結和闡述”。序最后指出：“總之，《道路的商業化管理及融資》一書向我們展示的是一個道路籌資及管理的全新畫面。是各級財政、交通管理部門、其他相關政府部門、大專院校和科研機構了解世界道路商業化管理新趨勢窗口式著作。該書的適時出版無疑提供了重要背景和知識，對推進改革將有所裨益”。

　　該書在分析各國管理現狀的基礎上提出了改革建議，即道路管理責任的劃分，建立道路管理委員會、保證穩定的道路建設資金來源，推行道路的商業化管理、建立類似企業的道路管理機構，推行良好的商業慣例，確保道路資金得到高效使用。這是迄今為止首次提出道路商業化管理的全新理念。

　　作者指出“我們怎樣才能改善道路融資和道路養護政策？說的更具體點，怎樣才能完善道路的總體管理，加強道路的融資現狀？改革背后的關鍵性觀念是道路管理商業化：將道路引入市場，將其管理建立在收費服務的基礎上，將其作為一項商業業務來管理”。筆者在診斷為什么大部分政府一直采取一種低效益且不具可持續性的道路養護政策，回答是在這種體制框架下，道路養護政策效率低下的問題出在道路管理體制框架上，它們未按照市場經濟原則，對道路實行商業化管理。養護部門、單位始終游離市場之外，未能運用市場經濟的強大的定價動力，充分利用和發揮價格的“高能激勵”。養護沒有明確的價格，養護開支的費用由一般稅（費）收收入提供。由于管理養護不受任何嚴格的市場機制約束。這些缺陷嚴重地影響了管理的激勵機制，使道路管理變成了一種多重目的的社會服務。解決這些問題的要害是，改革現行管理體制，將公路養護推向市場，實施商業化管理。我國歷來對公路養護實行改革，如定額包干、承包責任制等等，雖然改革，但效果不佳，就是這些改革只換湯沒換藥，沒有全面改革體制，將養護推向市場，更未實行商業化管理。所以我們提出《公路養護商業化管理的探討》。

　　（二）商業化管理的含義

　　1.公路養護商業化管理，是指將公路養護推向市場，引入商業原則，運用商業運作方式和市場機制對公路養護實施管理。充分運用價格“高能激勵”機制，激活公路養護企業，使之參與競爭（打破行業壟斷）。造就養護企業外有壓力，內有動力。實施利潤原則，實行商業化管理，就牽住了企業的“牛鼻子”。

　　2.公路養護的商業化管理，并不是真正按完全意義上商業經營，而是遵循商業原則，引入商業運作方式來管理公路養護企業。

　　3.買賣關系不是直接而是間接的，公路是社會基礎設施，是基礎產業，產權屬國家所有。它出售的不是公路實體和實物，而是將完好的公路路面讓渡給社會車輛共同使用。鑒于每條公路日通行量最高達幾萬車次，不可能，也做不到，更不允許普通路按好路率、按不同價格實行趟次收費。這必然要在直接買賣關系的鏈條上搭建一個平臺，公路管理部門和公路養護分離后將公路養護推向市場，成為市場主體的企業，而公路管理純屬管理部門，其職責是統籌、規劃、協調、監督服務。公路管理部門受政府委托，對公路好路率實行按質定價，統購包銷（讓渡給社會使用）。公路管理部門成為統購包銷的買方，這個商業鏈條就結成了，公路養護商業化管理就可行了，公路養護企業的商業化運行也就得以實現了。

　　（三）為公路養護行業正名，讓其回歸市場。

　　公路養護按交通部頒布規范，其生產作業是對公路保養、維護和改善，按照工程性質、規模大小、技術繁簡劃分為：小修保養、中修、大修和改造四項基本作業，而每項都有部頒的技術標準和定額，及對自然災害的預防、搶修及修復。其宗旨是維護、保障、提高公路的使用功能和使用價值。它的生產完全與物質生產領域的企業一樣，完全符合馬克思主義經典理論關于價值生產過程：

　　即使按三個產業劃分，應介于第三產業的組成部分，它和其它維修、修理行業一樣，是對使用價值的恢復。公路養護企業在恢復使用價值的同時也理應獲得自身的收益。在馬克思價值生產過程公式中的W‘，所創造的價值有一部分應歸公路養護企業，由于公路是社會基礎設施、基礎產業，除自身獲得小部分增值收益外，為公路使用者間接地創造了極大的收益。據《道路商業化管理及融資》一書引用的資料，由于道路養護不善產生的額外成本是由道路使用者無條件而且是被迫承擔的。據世界銀行調查測算，非洲地區道路養護不善所產生的額外成本每年達12億美元，占該地區國內生產總值的0.85％；據1992年的一項調查表明，拉丁美洲及加勒比海地區，相應的數字為17億美元，占該地區各國國內生產總值的1.4％。據印度陸路交通部估測，如果對該國道路進行充分的養護，則每年印度車輛的運營成本可從現在的390億美元下降為350億美元，所省的40億美元開支，是印度全國及各邦每年道路的資本項目及養護項目總開支的兩倍還多（印度陸路交通部1996年）。因此，道路養護及修整項目所產生的經濟回報率將超過35％，這些運營成本的節約，令人記起了孫中山“道路者文明之母，財富之脈也”的名言，是公路養護部門通過強化養護提高好路率，讓渡給使用者的，W’增值中的社會效益驚人。

　　我國2005年底，全國公路總里程已達350萬公里，機動車11428萬輛，其中民用汽車3159.7萬輛，加強現有公路的養護，提高好路率，其為社會創造的價值也是驚人的。按上述世界銀行披露的非洲和拉丁美洲及加勒比海地區，由于道路養護不善而產生的額外成本占這些地區國內生產總值的平均比重1.12％計算，2006年我國國內生產總值21萬億，由于公路養護不善給全國車輛額外增加成本負擔高達2500億元。為什么公路養護不善是公路政策效率低下，造成養護政策效率低下的根本原因，世行分析判斷，是現行公路管理體制不科學、不合理的弊端所致。簡言之，是不承認公路養護是第三產業，即價值生產者，未能實行商業化管理。

　　我國現行的公路管理體制，集公路建設、管理、養護、路政執法、收費還貸公路為一體，冠以事業單位之桂冠，擁多重職能、職責、目的為一體的社會服務單位。在這種體制下，各種職能、職責之間相互依存度高而相互制約度低，既是裁判員又是運動員。一個科學合理的體制、體系，必須同時具備相互依存和相互制約的兩個條件。然而，現行公路管理體制是不科學、不合理的體制，特別是把具有物質生產職能的公路養護強行捆綁進去。隨著市場經濟的發展和公路養護的實踐，其弊端已實現。主要表現是：（1）政企、事企不分，職責不明，缺乏活力；（2）機構重疊、職能交叉，關系不順；（3）機構龐大，人浮于事，效益低下；（4）養人過多，包袱沉重，消耗養路資金；（5）養護生產運行機制不活；（6）養護市場高度壟斷，缺乏競爭；（7）重建輕養問題突出。特別是我國經濟體制改革以來，由于公路養護是事業單位，1994年工資改革又大多數省（市）套用了自收自支事業單位的工改方案，即其基礎工資除六乘十，其中40%是獎勵性的浮動工資，完成創取計劃才能發。而且養路工人由普工轉為技工。然而，其實發工資超過其他事業單位、行政機關和效益不佳的企業，而且這一“鐵” 工資靠得住、旱澇保收。對社會產生吸引力，大量人員涌入公路單位，特別是“關系單位”和“關系人”。據統計1980年全國養路職工56.8萬人，到1998年增到88萬人，凈增31.2萬人，增長55%.而同期公路里程只增加38%.特別是近年來大量改造路面，將砂石路面改成瀝青、混凝土路面，高級路面大幅度增加。按交通部頒發的定額，路面越高級養路工定員越低，本應定員要減少，其結果不減反增，更奇怪的是人員聚增，但養護第一線的養路工和工程技術人員又嚴重不足，非生產人員猛增。目前全國小修保養經費中，人工費用支出占60%，是正常的一倍，養路變成養人了。

　　鑒于現行體制的弊端，當務之急是改革體制，把公路養護單位釋放出來，讓其回歸市場。

　　（四）建管養分離，搭建交換平臺，構架商業鏈條。

　　管養分離后，公路管理部門按行業標準——好路率，按質定價收購養護企業好路率，讓渡給社會使用，公路部門以一般稅收形式向車輛所有者收取燃油稅（養路費），架構了：養路企業出售好路率——公路管理部門按質定價收購好路率——讓渡給社會使用，并以一般稅收向車主收取燃油稅（養路費）公路使用費。這里公路管理部門經政府授權代表使用者收購公路養護企業的好路率并按質付費充當了養護企業、車主之間的交換平臺，構架了商業鏈條，使公路養護商業化管理成為可行。

　　（五）定好路率為公路養護勞務產品

　　交通部于1994年9月13日，以交公路發[1994]917號文制定發布了中華人民共和國行業標準JTJ075—94《公路養護質量檢查評定標準》（以下簡稱《標準》），通知規定從1995年1月1日開始實施，并廢止1979年和1991年發布的《公路養護質量檢查評定暫行辦法》和工程管理司發布的《水泥混凝土路面養護質量檢查評定辦法》。《標準》分總則、公路養護質量要求、公路養護質量和缺陷的定義、公路養護質量檢查工作的若干規定。分別對總體要求，檢查評定項目計分標準方法，及檢查評定工作的若干規定做出全面規范。制定了好路率計算公式：

　　好路率＝（優等公路里程+良等公路里程）÷實際評

　　定的養護里程×100％

　　同時設定了養護質量綜合值：

　　養護質量綜合值＝（優等里程×100％+良等里程×80％+次　　　　　　　　等里程×50％+差等里程×20％）÷實際評　　　　　　　　定的養護里程

　　通過十幾年的實踐，充分驗證了《標準》的科學性、可行性、可操作性。極大地促進了提高公路養護質量，保持路面整潔、橫波適度、行車舒適、路肩整潔、邊波穩定、排水暢通；構造物、橋涵及隧道完好；沿線設施完善；綠化協調美觀。加速了GBM工程建設，加速構成暢、潔、綠、美的公路交通環境。養護質量的檢查定于每月月末前五日內進行一次；一般應由縣級公路段（縣級公路分局、站、工區）組織各道班共同檢查評定，也可以道班（養護隊）為單位分別檢查評定。但每季度末須由縣級養護單位統一組織檢查評定，每半年末須由地、市、州級公路管理部門組織一次抽查，省級公路管理部門至少組織一次全面檢查。

　　《標準》規范雖然科學、嚴謹、全面，并具有可操作性和可比性，但由于現行體制問題，造成好路率的檢查評定、考核難以達到初衷，其根源有二：首先這種管養合一的體制，管理、養護是一家人，好路率高低不僅是養護隊、站、工區的事，而是關系到層層公路管理的聲譽。由于一榮俱榮、一損俱損，自己檢查自己、自己評自己，別人不能不對檢查評定結果質疑。其二，也是最根本最關鍵的，好路率的高低沒有直接與養護單位的收入、收益掛鉤，使養好養差基本上一個樣（養護經費按計劃分配），養好者沒有得到超額報酬，而養差者更沒少得經費。違背了物質利益原則，挫傷了養好者的積極性，保護了落后者。

　　通過上述分析、論證，定好路率為養護企業勞務產品（質量標準），從理論和實踐上是可行的。公路養護實行商業化管理，以好路率按質定價，使養護企業實實在在的獲得異差收益，將極大地激勵養護企業養路的積極性，對養護企業的管理就索住了“牛鼻子”。

　　（六）交通部關于公路管理體制改革的總體規范

　　交通部公路管養體制改革的總體部署其基本框架大致是五個部分，首先是事企分開，重組公路管理機構，實行省級機構“一廳一局”模式，地（市）縣實施“一地一機構”，不設平行機構。將專業公路管理機構與縣、鄉公路管理機構合并，在轄區內行使公路的規劃、建設、養護、路政和收費公路等有關的行政管理。其次是逐步將原屬公路管理機構的公路養護、建設及廠、場、設計、監理、科研等生產性質單位分離出來，實行建養分開，組建企業法人的公路工程施工企業和公路養護企業，按照《公路法》、《企業法》、《合同法》進行生產經營。第三是培育規范有序的公路施工工程市場和養護工程市場。為此，交通部以交公路發[2003]89號文《關于印發〈公路養護工程市場準入暫行規定〉和〈公路養護工程施工招標管理暫行規定〉的通知》，就公路養護工程從業單位的資質條件、資質的評定和管理、市場準入與監督等問題，作出了明確的規定。文件還對公路養護工程施工招標投標管理作出了暫行規定。第四是解決職工“吃皇糧”、“大鍋飯”問題。在解決職工的“養老保險金”、“失業保險金”和“醫療保險金”三項基金的條件下，實行按勞分配，打破“大鍋飯”，充分調動職工的勞動自主性、積極性，提高工作效率，降低生產成本，提高企業的效益。第五是公路養護工程資金的資本化，作為國有資產投入運行。

　　交通部在改革方案中審時度事、高瞻遠矚，明確提出了管養分開，建立公路養護法人企業。終于將公路養護從多重功能和目的混合體的事業單位中釋放出來，使其回歸市場，這為公路養護實行商業化管理提供了根本前提和行政保障。

　　二、公路養護商業化管理架構探討

　　（一）改革公路管理體制是公路養護實行商業化管理的根本前提

　　《道路商業化管理及融資》作者在分析各國管理現狀的基礎上提出了建議，“推行道路的商業化管理”。這是迄今為止首次提出道路商業化管理全新理念。作者指出：“我們怎樣才能改善道路融資和道路養護政策？說的更具體一點，怎樣才能完善道路總體管理，加強道路的融資現狀？”改革背后的關鍵性觀念是道路管理的商業化：將道路引向市場，將其管理建立在收費服務的基礎上，將其作為一項商業業務來管理。筆者在考查診斷“為什么一直采取一種低效益且不具可持續性的道路養護政策，回答是在這種體制框架下，道路養護政策效率低下的問題出在這種體制框架上”——未實行道路養護商業化管理。診斷的結論是：出路是對道路養護實行商業化管理，實行商業化管理的根本前提是改革現行管理體制，將道路養護從“一種多重目的的社會服務”的事業單位中解放、釋放出來，讓其回歸市場。

　　鑒于此，交通部根據我國公路養護所凸顯的種種弊端，果斷提出公路管理體制改革方案，其核心是實施建、管、養分開，政事、事企分開，將公路養護推向市場。組建企業法人的公路養護施工企業，使其按照《公路法》、《企業法》、《合同法》進行經營。改革公路管理體制是實行公路養護商業化的根本前提。

　　（二）改革運行機制是實行商業化管理的關鍵

　　實行商業化管理，公路養護的生產經營必然要按商業運行方式進行，其核心是遵循價值規律、等價交換、利潤原則，具體運作見圖1.

　　運作說明：

　　（1）財政部門撥公路養路費給交通主管部門；

　　（2）交通主管部門授權委托公路管理部門代表國家統購包銷養護產品——好路率，保障公路暢通；

　　（3）交通主管部門撥付養路費給公路管理部門；

　　（4）公路管理部門通過招、投標，選定養護企業；

　　（5）公路管理部門按質（好路率）定價，按合同分期（月、季）預付養護價款，年終以全年好路率或綜合值清算，體現價格激勵；

　　（6）養護企業組織生產、養護公路，出售最終勞動產品——好路率；

　　（7）養護企業向公路管理部門出售勞務產品——好路率；

　　（8）公路管理部門向車主提供暢通公路供使用，車主向管理部門（受財政委托）交納養護費，體現了商品交換關系；

　　（9）公路管理部門上交養路費給財政部門。

　　在這個運行過程中，公路管理部門承擔并發揮了交換的平臺，這一平臺架構了商業鏈條即公路養護企業——出售好路率——公路管理部門——讓渡使用權——車主（使用者）——交納養路費——公路管理部門——上繳養路費——財政部門。沒有公路管理部門這個平臺商業鏈條就斷鏈了，商業化管理也就無法實施了。同時，公路管理部門承擔了好路率的評定和技質定價，統購包銷。

　　（三）改革財務管理和會計核算

　　縱觀會計史，會計是因經濟管理的需要應運而生的，經濟越發展會計越重要。然而，會計是伴隨著經濟的發展而發展和進步的，更是伴隨著經濟的發展、變革，特別是經濟體制改革而變革和發展的。公路管理體制的改革，必然要求會計變革為其配套，只有會計改革，才能鞏固、完善，促進體制改革。將公路養護推向市場，成為市場主體的公路養護工程的施工企業，就必然要改事業單位的收支報賬型的財務管理會計核算模式，建立生產經營，自收自支、自我累積、自我發展，追逐利潤的財務管理和會計核算模式。見圖2.

　　表注：G1、G2……G4按月季度預結的養護合同預付價款；W生產所需要素；（Pm物料及工具，A人工）；P生產過程，W‘新生產的產品，Rl、R2……R4各季度好路率，G按優質優價計算好路率銷售收入。

　　1.商品交換關系：買方為經政府授權的公路管理部門，購買的是公路養護企業所生產的勞務產品——好路率（R‘）；賣主是公路養護企業，它出賣的是本企業員工通過對公路維修保養，由公路養護質量體現出來的（R’）好路率。把過去行政隸屬關系，事業撥款無償使用關系，改革為雙方經濟上的買賣關系。公路養護企業通過出售好路率取得合法的銷售收入，由于以好路率定價，養護企業不但取回投入的成本而且獲得超額勞動報酬——利潤。這種交換關系完全符合市場等價交換規則。

　　2.由于公路資產所固有的特點，即建設需資金巨大，養護所需資金也巨大，而且不可能當即錢貸兩清，好路率公路管理部門一個季度才能評定驗收一次，然而，養護企業目前是無力墊付的，鑒于此，公路管理部門要按月預付養護資金，按季結算，年終清算。

　　3.會計核算模式轉換，公路養護企業要執行企業會計制度，要對生產經營過程實行全面的價值管理和核算，要做好預收款、銷售收入、生產經營成本、利潤及分配等的全面管理和核算。

　　三、綜述

　　本文通過一個提出、四個驗證、三項改革，驗證了公路養護商業化管理的必要性、可行性，鑒于現行養護政策效率低下，為改革現行公路管理體制，它又是必行的。

　　一個提出

　　世界銀行著名道路經濟學家海根。維克爾通過全世界范圍內的為什么現行養護政策效率低下，追根尋源，結論是出在“道路管理體制框架上”……“改革背后的關鍵性觀念是道路管理商業化”，從而提出了道路商業化是迄今為止的全新理念。

　　四個驗證

　　1.為公路養護正名，讓其回歸市場，論證了公路養護按馬克思的價值生產過程和產業劃分，公路養護是名符其實，物質生產（勞務作業）部門屬第三產業。這是政事分離，管養分離將公路養護推向市場的理論根據。

　　2.建管養分離，搭建平臺，構架商業鏈條，賣方是公路養護企業，買方因普通路不準，也可能實行趟次收費，這就要搭建一個平臺。這個平臺就是管養分離后的公路管理部門，由它對養護企業的勞務產品——好路率實行評定和定價統購包銷，這就構架商業鏈條，使商業化運行可行了。

　　3.交通部公路管理體制改革規范，規定管養分開，將公路養護推向市場，設立公路養護工程施工企業。這是公路養護實行商業化管理的行政法規的依據。

　　4.定好路率為公路養護企業的勞務產品，交通部于1994年就以國家行業標準發布了《公路養護質量檢查評定標準》，經過歷年的實踐，將好路率確定為公路養護的最終產品是科學的、可操作的、可行的。以好路率為養護企業的產品，實行按質定價，解決了公路養護沒有價格這一世界性問題，同時牽住了辦好公路養護企業的“牛鼻子”。

　　三項改革

　　即改革現行管理體制、改革運行機制、改革財務管理會計核算模式。三項改革的關系是：改革體制是實行公路養護商業化管理的根本前提；改革運行機制是關鍵；改革財務管理會計核算模式是鞏固、完善商業化管理的保障。