農村公路是我國國民經濟發展的重要交通基礎設施，是國家公路網的重要組成部分，是連接城市和農村的橋梁和紐帶，對發展地方經濟，活躍農村市場，溝通城鄉物資交流，促進全面建設小康社會的發展步伐，建設社會主義和諧新農村，具有重大意義。本文就以下幾方面展開分析，說明目前農村公路籌融資的重要性和緊迫性。

　　一、 農村公路的公共屬性

　　農村公路作為國家基礎設施，首先是一種公共產品。它具有以下幾方面特點。

　　一是社會性。“要想富，先修路”是多年來經濟發展過程中理論和經驗的總結。目前，農業收入仍占農戶收入的主要部分，農戶收入主要依賴于農業的事實加劇了農戶對農業基礎設施投資的需求，尤其是對公路等基礎設施的需求。事實也表明，農村公路的改善對促進農村地區的經濟、社會發展有著重要的作用，有利于優化生產要素的配置，促進農產品流通，從而提高農村地區的經濟發展水平，增加農戶的經濟收入。

　　二是公益性。產品在生產或交易過程中會給產品購買方之外的第三方帶來影響，經濟學中一般把其稱為外部性。外部性有正、負之分，農村公路基本屬于能夠帶來正的外部性的產品，也就是其“公益性”。農村公路對所有的農戶都有積極的效用：方便農戶的出行，節省時間；便利農產品的運輸，降低勞動強度。

　　三是共享性。一個人在使用農村公路時不能對其獨占而排斥其他人使用，或者排除他人使用的成本過高、技術不可行。因此農村公路通常是供所有的農戶使用，即農村公路具有共享性。

　　二、我國農村公路建設籌融資現狀

　　當前，農村公路建設籌集的資金主要來自財政投資、農民集資（包括以工代資）、銀行貸款、社會團體投資等渠道。

　　1.民工建勤

　　建國以來彌補我國農村公路建設和養護資金不足的一個重要途徑是進行“民工建勤，民辦公助”，它同時也是加快農村道路發展的有效措施。民工建勤制度是指組織民工進行公路養護和修建地方道路的建設勤務制度。我國最早提出民工建勤制度是在1951年5月31日，原政務院頒布《關于民工整修公路的暫行規定》指出，為了完成1951年的筑路計劃，整修、維持原有公路，促進城鄉交流，并照顧目前國家的財政困難，在不誤農時的情況下，適當的組織個別地方民工整修公路。

　　民工建勤制度是我國計劃經濟的產物，是農村公路建設重要的籌融資方式之一，新中國成立以來民工建勤制度為我國農村公路的建設做出了不可磨滅的貢獻。1985 年，有關部門重新強調：修建農村公路應繼續推行“民工建勤，民辦公助”的辦法。1987 年國務院發布的《中華人民共和國公路管理條例》第九條明確規定了“公路建設還可以采用民工建勤、民辦公助和以工代賑的辦法”。1997 年 7 月 3 日全國人大常委會通過、1999 年 10 月 31 日修改后通過新的《中華人民共和國公路法》第三十八條規定，“縣、鄉級人民政府應當在農村義務工的范圍內，按照國家有關規定組織公路兩側的農村居民履行為公路建設和養護提供勞務的義務”。

　　民工建勤制度貫徹依靠地方、依靠群眾、節約民力、節約建設資金、管好、養好、修建好地方道路的方針。它的推行為促進我國農村公路建設及全國道路網的形成做出了重要貢獻。但是隨著社會主義市場經濟的逐步完善，這將對我國目前的農村公路資金的籌融集方式產生重大沖擊。

　　2.國家投資

　　國家投資主要包括：國債資金投入、中央補助。

　　（1）由于國債資金的投入，使得公路建設資本金緊張狀況得到緩解，融資能力顯著提高。按照經驗，每 1 億元的公路基礎設施建設國債資金引來的銀行、地方配套等渠道資金達5.33 億元，也即每縮減 1 億元的公路國債資金，將影響銀行、地方配套等渠道資金達 5.33 億元。2003至2006年國家動用了500 億元國債資金和交通專項資金用于農村公路建設。“十一五”期間，國家將投入1000億元資金對全國所有的農村公路進行改造和道路升級。

　　我國實施的積極的財政政策，對我國的經濟社會發展已經產生了深遠的影響。據有關部門測算，1998 年國債項目投資帶動全國經濟增長 1.5 個百分點，1999 年帶動 2 個百分點，2000 年帶動約 1.7 個百分點，2001 年在 1.8 個百分點左右，2002年在 1.9個百分點左右。國債項目本身及其產生的帶動需求，對 GDP 凈增額的貢獻率已超過 30%.也可以說，如果沒有積極財政政策的實施，中國經濟增長速度絕不會有1998～2001 年的 7.8%，7.1%，8.0%和 7.3%的速度。同時由于國債資金的投入，對銀行貸款、地方配套資金和民間閑散資金起到“四兩撥千斤”的作用；國債安排的國家貧困縣公路建設，加快了一批老、少、邊、窮地區進出口通道的建設，一些長期制約當地人民群眾經濟、社會發展的交通“瓶頸”得以貫通，許多公路建成后成為這些地區重要運輸生命線，加快了這些地區脫貧致富的步伐，為當地經濟發展創造了有利條件。在這一點上，國債投資公路建設其意義已遠遠超出了經濟本身的范疇。

　　（2）中央補助。實行農村稅費改革后，將逐步取消傳統的民工建勤方式修建農村公路，中央為了加快農村公路的發展，對于農村公路建設實行補貼制度。西部地區為每公里50萬元，中部地區為每公里30萬元，東部地區為每公里10萬元。

　　“十一五”期間，國家將安排1000億元中央投資用于農村公路建設，補助標準為：通村公路每公里補助10萬元；通鄉公路每公里補助40萬元。到2010年，我國農村公路總里程將達到310萬公里，基本實現全國所有具備條件的鄉、鎮通瀝青或水泥路。

　　根據國務院審議通過的《農村公路建設規劃》確定的建設目標，到“十一五”末，我國東部地區全面實現“油路到村”；中部地區全面實現“油路到鄉”，基本實現“油路到村”；西部地區基本實現“油路到鄉”，“公路到村”。我國正在逐步形成在公共財政框架下，政府為主、農村社區為輔、社會各界共同參與的多渠道農村公路投資新機制。國家每年用于農村公路建設的資金在200億元以上，各級政府將加大對農村公路建設的財政投入。此外，繼續利用以工代賑資金及其他扶貧資金，繼續爭取利用國際金融組織貸款，鼓勵、吸引企業等社會力量投資農村公路。

　　3.地方政府投資

　　《農村公路建設管理辦法》指出，交通部負責全國農村公路建設的行業管理；省級政府交通主管部門負責本行政區域內農村公路建設的管理；設區的市和縣級政府交通主管部門負責本行政區域內農村公路建設的組織和管理。農村公路建設由地方政府負責。其中，鄉道由所在鄉（鎮）政府負責建設；在當地政府的指導下，村道由村民委員會按照村民自愿、民主決策、一事一議的方式組織建設。對于農村公路的建設資金來源，《辦法》提出應把農村公路建設資金列入地方政府的財政預算，逐步實行“政府投資為主、農村社區為輔、社會各界共同參與”的多渠道籌資機制；鼓勵農村公路沿線受益單位捐助農村公路建設，鼓勵利用冠名權、路邊資源開發權、綠化權等方式籌集建設資金，鼓勵企業和個人捐款。《辦法》強調，農村公路建設不得增加農民負擔，不得損害農民利益，不得采用強制手段向單位和個人集資，不得強行讓農民出工、備料；不得拖欠工程款和農民工工資，不得拖欠征地拆遷款。各級政府和村民委員會應當將農村公路建設資金使用情況，向公路沿線鄉（鎮）、村定期進行公示。《辦法》規定，農村公路建設項目符合法定招標條件的，應依法進行招標；要建立工程質量責任追究制和安全生產責任制。農村公路建設項目驗收合格后，方可正式開放交通，并按規定要求開通客運班車。同時，落實養護責任和養護資金，加強養護管理，確保安全暢通。

　　我國自 1984 年建立鄉鎮一級財政以來，縣鄉財政收入規模不斷擴大，收支管理日趨規范，在促進農村經濟發展，保障政府職能實施方面起到了重要作用。美國州和地方政府財政支出平均僅占財政支出總額的 38.48%（其中縣鄉級為23.72%），而我國的地方政府支出占財政支出總額的比重平均為 66.77%.這也正反映了中央政府在改革過程中給地方政府最大自主權的同時，也把地方公共品供給的責任推給地方政府，結果造成地方政府的財政支出比重相對過高；但是同時地方政府支出的范圍和結構上都存在不合理的一面，其中建設性支出比重逐年降低，而行政管理費逐年上升，從而形成了很多地方財政為“吃飯財政”的局面。作為地方公共物品之一的農村公路建設也首當其沖受到影響。具體的講，地方公共物品是指滿足某一特定區域范圍內居民公共消費需求的產品和服務。地方性公共產品之所以也需要地方政府提供，主要是各個地區間對一定的地方性公共產品的偏好不同，而且各地方轄區內的居民也會有一定的差異，地方政府能夠更好地，更全面地了解居民對公共產品的需求偏好，從而更有針對性地、高效地提供產品和服務。農村公路之所以為農村公路，其劃分依據很大程度上與地方經濟發展程度、車流量的大小有關。地方政府支持農村公路建設在提高建設性支出在財政支出比例的同時，應該振興縣域經濟發展，縣域經濟是地方公共產品建設的后備保障。由于我國經濟發展的不平衡，使得地方政府的財政支出也不平衡，對于我國東部、中部地區而言，由于這些地方經濟發展水平較高，公路投融資已經走上了一條相對良性循環的發展道路，而地方政府也有實力對農村公路建設和養護進行力度較大的財政支持；但是對于那些經濟落后地區，公路資金嚴重匱乏，地方財政無力對公路建設和養護進行大力支持。特別是自從 2000 年的稅費改革之后，鄉村兩級收入巨減，使得原本就負債高筑的鄉村更加無力投資公路建設。

　　政府財政投入直至今天仍然是農村公路建設的主要融資方式。由于農村公路建設主要屬于市縣政府部門主管，因此農村公路建設中應征收的稅收，屬市縣財政留成部分的，全額用于農村公路建設。其具體的措施為：縣財政對通鄉公路建設按每公里3～5萬元、通村公路建設按每公里2～4萬元予以補助；市縣交通局每年從返還的汽車養路費和通行費超收返還資金中安排一定比例的資金，重點解決通鄉公路建設資金不足部分。國外農村公路主要由地方政府投資興建，國外公路建設資金由中央政府和地方政府按照公路等級予以分擔，農村公路主要由地方政府投資興建。國外公路建設資金一般來源于政府財政撥款和稅收，其中多數國家采取征收公路稅的辦法。前蘇聯對地方公路的建設、管理和養護，由集體農莊、國營農場、工業、建筑業、運輸業及其他經濟組織以建勤的方式參加，這種建勤方法，可以出人力物力，也可以出資金。

　　三、我國農村公路籌融資瓶頸

　　現如今，我國農村公路的籌融資面臨著很多問題，融資渠道過于狹窄，資金相當緊缺，嚴重制約了農村經濟的發展。

　　1.財政投資

　　長期以來，我國農村公路建設投資的主要主體是國家和地方各級財政，但是實際上各級財政投資于農村公路建設的資金也非常有限。一是由于國家財力有限，盡管多年來我國為建設和發展農村基礎設施投入了相當數量的資本，但是從財政支農的結構來看，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農村道路新建、修建項目的投資比例很小。尤其是近年來，我國財政赤字連續攀升，不可避免地會削弱中央政府對農村公路建設資金的投入。二是由于鄉鎮嚴重負債，隨著“大一統”的財政體制被“分灶吃飯”的財稅體制取代后，農村公路建設主要由縣鄉（鎮）財政負擔。然而，我國縣鄉（鎮）財政收入占GDP的比重在逐年下降，并且鄉（鎮）財政現在負債十分嚴重。例如，河南省商丘市駱集鄉2004年鄉財政歷史債務累計達1300萬元，這些債務多數是當年“普九”和修鄉村道路欠下的， 當年210萬元的財政收入相對于巨額的債務負擔只是杯水車薪，不可能再用于當地的公路建設投資。

　　2.農民籌資、以工代資。

　　一直以來農民籌資、以工代資是農民參與農村公路建設的主要形式，特別是鄉、村兩級公路建設的最主要資金籌措方式，為我國農村公路建設發揮了巨大的作用。尤其是以工代資的形式，其報酬遠遠低于付出，使農村公路建設成本大大降低。因此以工代資在農村公路建設資金構成中占絕大多數份額。但隨著“三農”問題的日益嚴重，黨中央、國務院為了使農民得到休養生息，對農村、農業、農民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠農政策，取消了農村勞動積累工和農村義務工（兩工）。并且在《中共中央　國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》中進一步明確提出，繼續加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度，減免農業稅、取消除煙葉以外的農業特產稅。減免農業稅后將直接削減鄉鎮的財政收入。

　　3.銀行貸款

　　農村公路建設項目主要服務于農村、農業、農民，而農業屬于弱質產業，相對資金收益率低，從而使得農村公路建設項目的償債能力差，銀行往往不愿對其發放貸款。尤其是隨著金融改革的深入進行，國有商業銀行都在撤離農村市場而轉向城市市場，農村金融的供給越來越短缺。而農業發展銀行等作為向農村基礎設施建設貸款的政策性銀行，自身的融資渠道尚未拓寬，資金來源渠道狹窄，融資成本較高，投資能力有限，使之仍然不能成為農村公路建設的主要資金來源。

　　4.資金到位率低

　　由于農村公路建設實行的是“三自”政策，國家只給予少量的補助，所以農村公路的建設資金主要是靠當地政府自行籌資建設。但是由于農村公路主要是地處邊遠山區，本來經濟就很落后，特別是中西部地區，根本就沒有多少錢來修建農村公路，所以使得農村公路建設的資金到位率很低。

　　5.公路的社會公益性

　　公路的社會公益性制約了社會上的經濟單位對公路事業的投資。這種狀況使得各級政府不得不在預算內或預算外籌措相應的資金來源建設和完善公路這個使所有社會單元和國家均受益的公共基礎設施。但是長期以來鑒于我國的地方公路管理體制，中央政府除每年撥出為數甚少的款項進行國邊防公路的建設和養護外，中央財政即國家的一般稅收沒有考慮向公路建設的投資。

　　6.農村公路的低利潤率

　　公路基礎設施具有建設周期長，投資額大，一次性投資需求量巨大，資金回收期長，風險程度較高，利潤率一般較低的特點。而農村公路又由于其社會公益性，屬于公共產品，無法收費。因此對其進行投資存在很大的風險，其建設主要由政府倡導建設。在市場經濟條件下，農村公路項目的建設對于受市場信號支配的商業性資金缺乏天然的吸引力，在自由競爭中處于不利地位，往往造成農村公路建設項目資金集中不足甚至短缺。

　　四、我國農村公路籌融資的對策及途徑

　　（一）政府債券

　　一是國債。農村和城鎮相比較而言，首先農村公路建設的經濟效益低下，致使可利用的資源非常有限；其次農村對公路的需求非常迫切，農村公路建設的社會性更強，需要政府給予強有力的支持。因此，國債是農村公路建設籌資的一個重要渠道。但是，隨著我國積極財政政策的逐漸淡化，國債規模不可能大幅擴大，建議進一步增加國債用于農村非盈利性基礎設施建設的比重。

　　二是地方政府債券。對于我國是否可以發行地方債券為地方基礎設施建設籌措資金，社會中還有諸多爭議。但是，非經營性的農村公路建設具有很強的外部性，社會效益明顯，對當地的經濟發展、財政增收和社會進步有著巨大的推動作用。而且中央2003年、2004年分別代地方發行債券250億和150億，實際上已在對地方發行政府債券進行逐步探索。只要項目選擇得當，監管到位，完全可以允許地方適度發行債券以發展農村公路建設。

　　（二）建立公路建設專項資金

　　1.公路養路費

　　公路養路費屬于公路規費，是經政府批準征收的用于公路養護、建設與管理的一種行政事業性收費，是農村公路建設的主要資金來源，屬于預算外資金。養路費的征收保證了農村公路建設的發展，緩解了財政預算內資金的需求矛盾，調動了交通部門管理資金籌集資金的積極性和責任心，建立和健全了內部控制、核算和監督機制，加強了規范管理。養路費的征收與該地區的車輛保有量成正比例關系，但是我國經濟發展嚴重不平衡，經濟發達地區的車輛保有量較大，而經濟不發達地區車輛保有量規模就相對較小。尤其是農村地區車輛保有量較小，而且較多的也是農用三輪車、四輪車、拖拉機、摩托車等，并且隨著經濟的發展，這些車型的數量也會發生變動，這些影響也勢必會影響我國農村公路建設的發展。

　　在實行費改稅以后，我們國家也應該按照“多用路，多用油，多繳費”的“受益者負擔”的原則來籌措資金，“受益者負擔”原則也是世界多數國家普遍采用且被證明為最有效的公路資金籌措途徑之一。但是“費改稅”后我們的首要工作是盡快研究制定征收燃油稅后國省干線公路和農村公路的切塊分配比例，以保證我國農村公路建設資金的盡快落實，并且根據需要合理的增加燃油稅用于農村公路建設的比例。在經濟發達的地區還可以考慮征收國家燃油附加稅和地方燃油附加稅，其中地方燃油附加稅征收額用于農村公路建設。

　　2.車輛購置稅

　　美國車輛購置附加稅率按車輛售價的12%征收，法國按汽車價格的1/3征收，我國車輛購置稅占購車價款的10%.我國車輛購置稅（原稱為車輛購置附加費）起征于1985年5月1日，是經國務院批準，在全國范圍內普遍強制征收的專項用于公路建設的政府性基金。經濟發達地區的企業及公眾由于其經濟發展水平和收入水平高，購買車輛的需求旺盛，車輛更新的速度也快，所以車購稅收入總額大大高于經濟欠發達地區。也就是說，經濟欠發達地區的車輛購置稅收入的規模受到很大局限。此外，車輛購置稅由于是在車輛購買的同時交納的一次性費用，因此，與車輛的使用沒有直接的關系，不能反映出對道路的使用和破壞程度。根據美國20世紀80年代供給學派提出的“拉弗曲線李輪”，車購稅由于稅率不宜定的過高，因此其所產生的收入也就難以滿足公路建設資金需求，需與其它稅費共同配合使用。目前公路投資中車購稅大約占了10%左右，農村公路作為我國公路網中重要的、薄弱的一環，車購稅中應當擠出適當的比例用于農村公路建設。

　　3.重車使用稅和超載罰款收入

　　重車使用稅和罰款收入在我國尚未正式列入公路籌資的方式，但在美國重車使用稅和罰款收入已列入公路用戶稅的范疇。重車使用稅是針對重型車輛特別是重型貨車所設置的一項道路用戶稅收，它是對道路破壞定價的有效手段。有關研究表明，車輛對道路的破壞與車輛的軸重成冪函數的關系，即Y=a×Xn，如果僅以燃油稅和車輛購置稅等對道路用戶定價，無法真實反映車輛對道路的破壞程度，不符合公平合理性原則。對重型車輛征稅可以一舉兩得，一來可以彌補行駛重車帶來的車輛加速老化，同時可以為公路建設解決部分資金。

　　此外，隨著我國經濟發展，特別是公路零擔和集裝箱運輸業務的開展，公路上“超重”車輛（實際承載能力或軸重超過標準軸重的車輛）日益增多；同時隨著單車承包責任制的實施，運輸者為了提高自身收益，最大限度超載，對道路危害十分嚴重，“超重”車輛對路面造成的損壞數倍于正常載重的車輛，其最主要危害是導致路基不均勻沉陷和面層產生嚴重龜裂、網裂，并可能成為導致路面破壞的決定性因素。我們罰款本意不是刺激鼓勵車輛超載，只想通過對超載車輛雙倍罰款這種手段來限制或禁止車輛通行，同時在超載事實存在的前提下，以此作為我們籌措農村公路建設資金的渠道之一。

　　（三）BOT融資

　　BOT融資即“建設—經營—移交”， 在我國稱為“特許權融資方式”，其含義是指國家或者地方政府部門通過特許權協議，授予簽約方的外商投資企業（包括中外合資、中外合作、外商獨資）承擔公共性基礎設施（基礎產業）項目的融資、建造、經營和維護；在協議規定的特許期限內，項目公司擁有投資建造設施的所有權，允許向設施使用者收取適當的費用，由此回收項目投資、經營和維護成本并獲得合理的回報；特許期滿后，項目公司將設施無償地移交給簽約方的政府部門。這種方式有利于減輕政府的財政負擔，能夠吸引大量國外資本和國內私人資本投入到農村公路建設領域和獲取先進的技術和管理經驗。目前我國農村公路建設還未實行BOT方式籌資，但根據我國目前農村公路建設的現狀，我們可以嘗試這種方式。我國《公路法》第二十一條規定：“籌集公路建設資金，除各級人民政府的財政撥款外，可按規定決定征收用于建設的費用；可依法向國內外金融機構、外國政府貸款；國家鼓勵國外經濟組織投資用于公路建設等。”這就為農村公路建設利用 BOT 籌資方式籌集建設資金提供了法律依據。各級地方政府為了籌集更多的農村公路建設資金都廣開籌資渠道，并且出臺了許多優惠政策，提供籌融資的寬松環境，這就為農村公路建設利用 BOT 籌資方式籌集建設資金提供了相應的對策。 我國農村區域經濟發展不平衡，東、中、西部經濟差別較大，公路建設由于具有點多、面廣、線長的特點，需要龐大的建設資金，而地方財政能力又十分的有限，面對巨大的投資缺口，我們可以區別對待，選擇一些具備條件的試點。在一些具備收費權的縣道和一些特色公路的建設上采用 BOT 籌融資方式為農村公路籌融資尋求一條有效的途徑。