政府非稅收入管理改革是綜合財政改革的重要內容，是市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能、深化收支兩條線改革的重要舉措。交通事業單位收費因在政府非稅收入構成中占據重要比例，而成為改革的重點。公路運輸事業單位采用收入分級管理的模式，收費相對集中，將被要求率先完成非稅收入管理改革設定的目標。收費項目納入政府非稅收入項目，銀行收入過渡賬戶取消，政府非稅收入改革對公路運輸事業單位影響重大。本文試圖就公路運輸事業單位政府非稅收入改革涉及問題做初步探討，以結合實際理清思路提高認識，積極適應政府非稅收入改革。
一、 政府非稅收入管理改革基本內容
政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入管理范圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。政府非稅收入管理改革，就是按照健全公共財政體制的要求，全面推行“單位開票、銀行代收、財政統管”的新型管理運作模式，建立統一、規范、高效和有序的政府非稅收入管理新體制，實現政府非稅收入“國家所有、政府調控、財政管理”。政府非稅收入管理包括征收管理、預算管理和票據管理等。各省相繼成立非稅收入管理機構，按照“先試點，后推開；先省級，后市縣；先部分單位，后所有單位”的原則，對原預算外資金收入逐步實施政府非稅收入管理。
二、非稅收入項目管理
公路運輸事業單位收入主要來源于行政事業性收費項目，如公路運輸管理費、維修行業管理費、駕培行業管理費、證照工本費等。這些收費項目納入非稅收入管理后，屬于政府非稅收入項目。其發展趨勢如何，如何管理，直接關系事業和單位的發展有無資金來源。
（一） 收費項目有減少趨勢
從政策規定看，行政事業性收費項目非稅收入管理后，仍然必須嚴格執行收支兩條線管理、預算外資金管理和近年出臺的《行政事業性收費項目審批管理暫行辦法》、《行政事業性收費標準管理暫行辦法》等的規定。這些政策均嚴格限定行政事業性收費項目的設立和收費標準，控制行政事業性收費規模，對一些新增收費項目還有具體限制規定。結合公路運輸行業具體特點，許多新增項目又屬限制之列。如：公路運輸事業單位管理的車輛和人員流動性大，一地繳費全國認可，但設立在全國范圍內實施的收費項目，須經中央部門申請及批準。公路運輸事業單位組織的從業人員資格考試，是安全管理和行業管理的基礎，但未經過人事部或勞動保障部批準的非強制考試，不允許征收行政事業性收費。
從政策執行看，為樹立效能政府形象，深化收支兩條線改革，治理向企業亂收費，各省陸續取消了一些收費項目，如維修管理費、證照工本費等，降低了一些項目的收費標準。
從收費項目屬性看，公路運輸事業單位的收費項目，除少量為成本補償性收費，基本屬于管理類的收費，按理應予取消。理由為：1.單位被授權代表政府履行基本職能，屬于份內之事，應由預算撥款安排支出，不應再對管理對象收取管理費；2.由行業管理單位收費容易造成收費養人，片面考慮部門和局部利益；3.容易造成工作重點偏離，從行業管理轉向收費管理，甚至變成管理就是收費。
（二）行業管理工作需要財力保障
《中華人民共和國道路運輸條例》頒布實施，公路運輸事業單位由行政部門委托的執法機構轉變為法律法規授權的執法機構，機構確立，工作內容進一步明確，主要是維護道路運輸市場秩序、保障道路運輸安全，保護道路運輸有關各方當事人的合法權益、促進道路運輸業的健康發展。為了貫徹“三個服務”，公路運輸事業單位還需加大對車輛、人員和安全管理及執法監督的財力投入。有的省還賦予公路運輸管理事業單位新的工作職責，如出租汽車、汽車租賃、物流和高速公路服務區的管理工作。事權明確，必須有相應的財權保障。按照公共財政理論，屬于為社會或者行業提供公共產品的單位，其經費理應由公共財政負擔。
（三）做好收費項目的保持和轉化工作
公共財政來源主要是稅收收入和非稅收入。在燃油稅改革實施前，公路運輸事業單位經費來源是政府非稅收入。要做好收費項目的保持工作，嚴格對照收費政策，按照政府非稅收入管理的要求，加強現有收費項目的管理。公示收費項目和標準，結合原有收繳模式的優點，從收繳管理、預算管理和票據管理等方面，制定詳細的管理辦法和工作流程，宣傳到位、執行到位，積極配合非稅收入管理機構，按照規定范圍和標準足額征收。實施燃油稅改革，要做好非稅收入項目向稅收項目的轉化工作。公路運輸管理費基本可以納入燃油稅征收。對省級設立的收費項目也要力爭納入燃油稅征收，如果不能納入，仍要作為政府非稅收入項目，不能取消。省級收費項目，是各省結合中央賦予的事權要求和地區特點審慎設立的，經過多次壓縮，有的已成為單位的重要經濟來源。這些項目可以向稅收項目轉化，但相應的轉移支付水平不能低于現有非稅收入水平。不能納入予以保留的省級收費項目還應考慮經濟發展水平適度提高征收標準。
三、非稅收入會計處理
公路運輸事業單位對征收環節的非稅收入是否進行會計核算目前認識不一，形成原因主要是單位的財務管理范圍和會計核算范圍不一致。公路運輸管理事業單位原來都是自收自支事業單位，納入預算管理后，如果政府不調控資金，超預算征收資金暫作為上年結余留給單位使用。從財務管理角度，需要對上年結余的來源和結存數全面掌握。有的認為會計核算應及時跟進，有的認為不進行會計核算采用其它方式處理，只要能滿足財務管理的要求。
（一）在征收環節不需要進行會計核算
根據《事業單位會計準則》，資產是事業單位占有或者使用的能以貨幣計量的經濟資源。但是公路運輸管理事業單位對征收環節的政府非稅收入既不能占有也不能使用，已不符合資產會計核算的定義。其理由是：1.“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政”是非稅收入管理的基本原則。2.各級財政部門是政府非稅收入征收主管機關，非稅收入可以由財政部門直接征收，也可以由財政部門委托的部門和單位征收。征收主體變更，原執收單位最多是受委托開展征收工作。3.單位取消銀行收入過渡戶，非稅收入直接繳入金庫或者政府非稅收入匯繳結算戶。4.財政部門是非稅收入票據管理機關，非稅收入票據的印制、發放、核銷、檢查及其他監督管理工作均由財政部門負責。改變原由交通主管部門印制發放票據，基層單位向主管單位繳銷票據的管理模式。5.非稅收入納入預算管理。2004年開始，公路運輸管理費納入預算管理，逐步取消自收自支管理模式。隨著收支脫鉤管理范圍的擴大，收入全額上繳國庫，支出與其執收的政府非稅收入不再掛鉤，統一由財政部門按照單位履行職能需要核定的預算予以撥付。
（二）實務處理
單位對非稅收入的具體處理，有的省規定原執收單位按賬外設置收入備查簿進行處理。執收單位的行政事業性收費繳存國庫或非稅收入匯繳結算戶，單位憑一般繳款書回執聯登記收入備查簿。收入備查簿按收費項目分類，涉及分成收入及需要考核收費績效的，還需按繳款單位類別登記計算征費額。定期與政府非稅管理機構對賬，在考慮未達賬項的同時，還要對繳費單位等明細資料進行充分核對。重視對賬工作的重要性，及時核對，按期編制收費報表。有的省對原執收單位會計核算沒有具體規定，可能初衷就是這些單位不需要進行會計處理，各單位根據自身實際統籌安排。總之，單位會計核算不反映上年結余的來源及結存數，只反映本年預算批復安排的經濟內容。
實際操作中，為了充分發揮會計核算的準確性、完整性和容易核對及會計資料容易保存的諸多優勢，我們也嘗試將委托收取和繳納的非稅收入通過賬務設置過渡科目來反映。按照收費項目和繳費單位類別登記發生額，月末按匯總數轉出結平。全年累計發生額，就是各收費項目按繳費單位的年度征收額。對照本年預算執行情況，其差額就是年度結余。對收費頻次少的單位，可以避免增設工作崗位，另建工作流程，固定專人負責登記管理收入備查賬簿。
四、非稅收入營業稅管理
行政事業性收費是否繳納營業稅一直有爭議，納入非稅收入項目管理后問題將更突出。因為公路運輸事業單位的收費有的是省級委托市縣代為收取的項目，有的還涉及省市縣分成。在市縣繳納營業稅后，繳入省非稅收入管理機構的收入必然減少，與規定的收費標準不吻合，分成比例也將改變，有關收費文件還需重新修改。
（一）有關營業稅的政策規定
1.1994年《中華人民共和國營業稅暫行條例》規定，應稅勞務需要繳納營業稅；在其實施細則中規定，立法機關、司法機關、行政機關自己直接收取的，國務院、省級人民政府或其所屬財政、物價部門以正式文件允許收費，而且收費標準符合文件規定的收費不征營業稅。
2.為區分行政事業單位的營業性收費和行政事業性收費，1997年財政部、國家稅務總局《關于調整行政事業性收費（基金）營業稅政策的通知》指出，凡經中央及省級財政部門批準納入預算管理或財政專戶管理的行政事業性收費、基金，無論是行政單位收取的，還是由事業單位收取的，均不征收營業稅。這里對征收主體和收費管理形式規定了兩個符合條件，符合條件不征營業稅。
3.為解決稅務機關如何區分及實際操作，2000年財政部、國家稅務總局《關于下發不征收營業稅的收費（基金）項目名單（第三批）的通知》規定，未納入財政預算管理或財政專戶管理，或雖已納入財政預算管理、財政專戶管理但未列入名單的收費（基金）項目，一律按規定征收營業稅。
目前在實際執行中，稅務機關對收費項目是否按規定應繳營業稅，其判斷主要依據就是看是否已納入營業稅免稅名單。公路運輸管理費屬于中央收費，已納入中央免稅名單。省級設立的收費項目有的已納入省免稅名單，有的尚未納入。
（二） 如何區分經營性及行政事業性收費
區分公路運輸單位的經營性收費和事業性收費，直接影響其是否屬于營業稅的應稅勞務，是否應繳營業稅。一是看是經營主體是自愿等價有償收費還是事業單位依靠國家權力的強制收費；二是看使用稅務發票還是非稅收入票據；三是看是否納入行政事業性收費（政府非稅收入）目錄或行政事業性收費許可證。
按照政策規定和征稅目的分析，公路運輸事業單位的非稅收入項目不應繳納營業稅。因為征收主體是非稅收入管理機構，嚴格按照收費文件和標準收費，已經納入財政預算管理，并已納入行政事業性收費目錄，屬于強制性收費。實際工作中，公路運輸事業單位應積極做好收費項目納入省級免稅目錄的工作。政府非稅收入管理機構也應做好指導工作，是否可以統一考慮納入政府非稅收入目錄的行政事業性收費不繳營業稅。稅務機關在判定時，應該考慮是否屬于營業稅項目，也可以考慮屬于政府行政事業性收費目錄或行政事業性收費許可證內的項目認定不繳營業稅。如果應該繳稅，公路運輸事業單位就要做好協調溝通工作，提請相關收費文件及時修訂，落實具體納稅環節，明確是在市縣還是在省級繳納，是通過收入扣除還是通過支出預算安排。
