摘要：實行會計委派制是會計管理體制的一次重大改革，有效地解決了會計領域出現的一些問題，但會計委派制在其實施過程中，也遇上了不少問題，必須要有一套科學的制度措施作保證，并注意聯系實際，才能更好地發揮其積極作用。本文提出了對會計委派制存在的一些問題的思考。

　　關鍵詞：會計委派制；問題；思考

　　會計委派制又稱會計人員委派制，是政府部門和產權管理部門以所有者身份，委派會計人員代表政府和產權管理部門監督國有單位或集體企業資產經營和財務會計情況的一種制度。近年來，會計委派制已成為我國社會經濟生活中使用頻率最高的字眼之一，成為人們經濟生活中的熱門話題。而在如何認識和看待會計委派制的問題上，目前也普遍存在兩種截然相反的態度：一種觀點認為，會計委派制缺乏必要的理論和法律依據，對于防止會計造假和抑制腐敗并沒有多大的作用，認為會計委派制只不過是一種理想主義，于是采取一種觀望、等待、應付了事甚至是消極對抗的態度去對待會計委派制；另一種觀點則是無限地夸大會計委派制的作用，把會計委派制看成是能醫百病的靈丹妙藥，認為只要推行會計委派制，就可以從根本上解決經濟工作中存在的所有問題，于是認為就應該在所有企業和經濟組織中推行會計委派制，無限擴大委派的范圍和委派會計的職責、權力，把委派會計看成是拿著尚方寶劍的“欽差大臣”，凌駕于企事業單位負責人之上，過多地介入決策和經營管理工作。顯然，這兩種觀點與做法未免偏激，對會計委派制工作的健康發展都會產生不良的后果。如何正確認識會計委派制的作用、缺陷及如何解決會計委派制存在的不足，本文擬從三個方面對會計委派制進行探討。

　　一、會計委派制產生的背景和實施成效

　　隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立與日益完善，傳統會計管理體制帶來的弊端越發暴露無遺，其主要表現為：會計信息失真、財經制度形同虛設、紀律松弛、貪污腐敗嚴重、國有資產流失令人觸目驚心、對經營者監督失控等。這些問題嚴重干擾了正常的經濟秩序，影響了改革的進程和市場經濟的健康發展。因此，改革會計管理制度十分迫切。在此背景下，經我國政府和有關專家、學者的深入研究和極力推動，一種經濟領域里全新的概念——會計委派制應運而生。

　　為規范會計行為、強化會計監督、根治會計信息失真、杜絕貪污受賄、避免國有資產流失，1998年1月22日閉幕的中紀委二次全會提出：改革會計人員管理體制，在國有企業、國有控股企業進行會計委派制度試點。2000年召開的中紀委四次全會和國務院第二次廉政工作會議，以及九屆全國人大三次會議審議通過的《政府工作報告》，都提出要進一步推行會計委派制度試點，把貫徹實施《會計法》同推行會計委派制結合起來。2000年9月，財政部會同監察部聯合印發了《關于試行會計委派制度工作的意見》，對試行會計委派制試點工作提出了總體要求。各地區、各部門勇于探索，大膽實踐，因地制宜，積極開展會計委派制試點工作，并取得了一定的成績。

　　自1998年以來，全國大部分地區和部門都相繼試行了會計委派制，委派方式五花八門，從各地的試點看，歸納起來主要有以下幾種形式：一是直接委派會計人員（總會計師、財務總監或會計人員），主要是行政單位和由國家財政撥款的事業單位以及部分國有企業（如中國糧油進出口總公司）；二是對一些實行預算會計制度的行政事業單位試行會計集中核算；三是零戶統管制度，主要是鄉（鎮）政府下設的行政事業單位實行“會計集中核算、零戶統管”制度；四是在國有企業委派財務總監、會計機構負責人或總會計師；五是實行公司集團內部會計委派制；六是對農村集體經濟組織實行村帳鄉（鎮）管（審、監）制度；七是對財政撥款的基建項目實行項目會計委派。

　　綜觀各地試行的效果來看，不管采取何種方式，推行會計委派制是強化監督制約機制的有益嘗試，促進了會計管理體制的改革，是解決目前會計領域出現的一些問題的有效舉措。它明確了委派會計人員相對獨立的職能地位，發揮了會計人員的職能作用，規范和加強了預算資金和國有資產管理，在很大程度上堵塞了財務管理漏洞。而且，會計委派制有利于提高會計信息質量，促進了會計工作規范化，一定程度上實現了會計信息真實化，促進會計自身水平的提高。實行會計委派制還有利于加強對企業違法違紀行為的監督，促進了依法理財水平的提高，強化了勤政廉政建設，遏制腐敗現象的日益泛濫。促進了效益財政建設，增強了政府宏觀調控能力，為財政改革的不斷深化奠定了堅實的基礎等。

　　二、會計委派制存在的缺陷

　　如同其他新生事物一樣，會計委派制在試行的過程中，其不成熟、不完善的缺陷很快就暴露出來。在幾年來的試行過程中，由于派出人員的素質和業務水平參差不齊，加上會計委派制度本身存在的先天不足，缺乏必要的理論指導，對委派人員的工作職責、工作方式和工作特點等基本問題還存在著不同的認識，各地的具體作法沒有統一的標準，加上企業經營環境必須面對的諸多困難等原因，使得會計委派制還沒有發揮出應有的作用。從各地推行的過程和效果來看，筆者認為，會計委派制之所以不能完全發揮其應有的作用，很大程度上是受其本身存在的不足所制約。歸納起來，會計委派制的缺陷主要有以下幾方面：

　　（一）缺乏法律依據和各方的行為規范，與現行的許多法律法規相沖突，與建立現代企業制度的改革目標相違背。《全民所有制工業企業法》第三十二條規定：“企業有權建立機構設置及其人員編制”，第五十八條規定：“任何機關和單位不得侵犯企業依法享有的經營自主權；不得向企業攤派人力、物力、財力；不得要求企業設置機構或者編制人數”，《會計法》第三十六條規定：“應當根據會計業務的需要，設置會計機構，或者在有關機構中設置會計人員并指定會計主管人員”，《公司法》第一百七十四條規定：“公司應依照法律、行政法規和國務院財政主管部門的規定建立本公司的財務、會計制度”。從以上有關規定可以看到，法律賦予了公司、企業等社會主義市場經濟的經營主體相當大的自主權，可以自主配備其會計機構的設置和會計人員，因為這是其內部事務，是公司、企業的基本權利和職責。而實行會計委派制，由政府機構向其委派會計人員，與相關法律有沖突，與建立現代企業制度的改革目標相違背。市場經濟是法制經濟，轉變政府職能，把企業推向市場，擴大企業自主權，使企業真正成為“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的市場主體，這是社會主義市場經濟體制的根本要求。為此我國《企業法》和《企業轉換經營機制條例》中關于政府對企業的職責有明確規定：一是對企業實施社會管理，二是對企業實行國有資產所有權管理，即政府主要運用經濟、法律和必要的行政手段管理國民經濟，而不直接干預企業的生產經營活動。企業依法享有經營自主權，即依法享有國家賦予其經營管理的財產經營權和行政管理權。換句話說，我國經濟體制改革的目標就是“宏觀上加強間接控制，微觀上放開搞活”，會計管理體制的改革不能有悖于經濟體制的改革。而實行會計委派制后，由國家以行政命令的方式把會計人員委派到企業，實際上是政府直接干預了企業的勞動用工權和人事管理，由政府控制會計，與計劃體制下的會計管理體制沒有差別，不利于現代企業制度的建立，不符合現代企業制度下會計工作回歸企業的內在必然要求，不利于增強活力與經濟效益的提高。

　　（二）當前的會計委派制制約了會計職能的實現。利潤最大化是企業經營管理者的目標，而如實反映并監督企業經濟活動是委派會計的目標，由于目標不一致，會計委派制容易造成企業經營管理者與委派會計的對立與不信任，前者常常會挖空心思地采取不正當手段隱瞞一些經濟業務活動以逃避后者的監督，如大量的現金交易、隱匿或篡改原始憑證，使后者不能全面地掌握企業的經濟活動情況，弱化了會計的反映與監督職能。另一方面，會計委派制片面地強調了會計監督職能而忽視了會計的管理職能。會計本身既具有對外反映與報告職能，又具有對內管理的職能，而當前試行的會計委派制，在實踐中過分地強調了會計的外部監督職能，制約了會計的內部管理職能的實現，也制約了企業的經營管理。

　　（三）實行會計委派制割斷了企業管理與會計人員之間的關系，不利于發揮人的主觀能動性和積極性。企業的經營成果只有與委派會計的經濟利益掛鉤，才能充分調動其積極性。由政府會計主管部門向企業委派會計人員，委派會計的經濟利益與企業的經營活動無關。反過來委派會計工作業績的好壞，企業也管不著。特別是在一些經營效益良好的企業中，職工與委派會計之間的收入差距，往往會使委派會計產生不平衡的消極心理，甚至走到企業的對立面，使企業與委派會計產生摩擦，影響會計職能的發揮，不利于企業的經營管理。況且，委派會計的經濟利益與所在企業脫鉤，也難以發揮監督的積極性。要真正發揮監督的作用，監督者除了在客觀上受監督制度的約束以外，如果沒有來自于主觀上一定的利益刺激，便難以有監督的積極性。委派會計的經濟利益與所在企業完全脫鉤，不具備股東的監督資格，因而難免影響有監督積極性。委派會計是財政部門派出的代表國家監督國有資產運行效率的人員，有的還具有公務員身份，而不是像注冊會計師那樣的專職監督人員。目前的制度還缺乏將委派會計的經濟利益與其對監督企業的評價結論是否獨立、客觀、公正直接或間接掛鉤的機制。

　　三、完善會計委派制的措施

　　針對會計委派制存在的問題，為充分發揮會計在市場經濟體制下加強國有資產管理，保證國有資產完整和國有資本的保值增值、防止會計信息失真等方面的積極作用，我們有必要對這項制度進行多方位和更深層次的思考，建立、健全與會計委派制相配套的管理制度，在實踐中不斷地完善會計委派制。筆者認為，可以從以下幾方面完善會計委派制：

　　（一）實行新的會計立法，以正確解決會計委派制與現行

　　法律、法規相悖之處，從法律上給會計委派制一個合理的定位和說法。委派制的逐步推行和完善必須取得法律支持，縱觀我國的現行法律，尚沒有任何一條明確的關于會計人員委派制的規定。因此，政府必須盡快制定有關委派制的法律，使政府是以法律手段而不是以行政命令方式向企業委派會計人員。要修訂現行法律中與會計委派制目標模式相沖突的地方，制定一部針對會計委派制的法律或法規，使其成為《會計法》的特別法進行運用，建立與其他法律法規的協調機制。按照特別法優于普通法的原則，當二者發生矛盾的時候，應適用特別法的規定，從而為實現會計委派制提供法律保障。另外，相關法律對委派會計人員和單位負責人的職責權限規定不甚明朗，因此，要制定與之配套的法律制度，把委派會計人員對委派單位應盡的職責、權限、義務以及與受派單位的關系用法律法規的形式規定下來，并要注意相關規定的一致性和配套性。要妥善處理好會計委派制與建立現代企業制度的關系，建立健全公司內部治理結構。委派會計應當在《公司法》和有關法規規定的權限內行使職權，應當有利于建立現代企業制度，完善公司治理結構。

　　（二）正確處理好委派部門與企業單位、委派會計與企業經營管理者以及委派部門與其它部門的關系，既要充分發揮會計的反映與監督職能，又要發揮會計的管理職能。委派部門要以搞活搞好企業為目的，做好宣傳解釋工作，嚴格要求委派會計按國家財經法規辦事，主動為企業服務并排憂解難，在保證企業財務會計信息真實合法、遵守國家財經紀律的前提下，放手支持和保護企業自主經營、自負盈虧、照章納稅。實行委派制以后，委派會計與企業經營管理者的關系發生了變化，雙方都要及時調整角色，正視相互牽制、相互監督作用的存在，積極發揮這種作用的正面效應，努力消除負面效應，避免雙方對立起來。委派會計不僅要堅決維護國有資產所有者和政府社會經濟管理者的權益，而且要合法、客觀、公正地反映企業生產經營狀況，為企業生產、經營、決策出謀劃策。委派會計制還牽制到其他一些部門的利益，這就要求各部門領導提高思想覺悟，以大局為重，確保委派會計制度順利實施。

　　（三）建立和完善對委派會計人員的管理機制。人是生產力中最活躍的因素，所以筆者認為，會計委派制實質上是對會計人員管理體制的一種改革，也對現行的會計人員管理體制提出了挑戰。因此，必須在會計領域中建立起一套科學合理的對人的管理體系，將委派制與會計人員管理體制改革結合起來。一是要建立一套完善的教育與培訓制度，定期開展對會計人員經常性的教育、培訓，包括：業務培訓，政治素質教育，法紀、法規教育。會計人員是把好資金出入口的第一關，他們的政治素質的提高，法紀觀念的增強，是為國家管好資金、用好資金、防患于未然的基礎。委派的會計人員一定要有崇高的會計職業道德水準，嚴于律已，增強服務意識；同時，他們還要具備豐富的專業知識和實際工作經驗，有較強的實際操作能力、分析判斷能力和解決問題能力。在當今知識經濟時代，會計理論與國際進一步接軌，國際之間的經濟交往日益加深，會計人員除了應學習本專業知識外，還要學習并具備審計、法律、稅收、金融、營銷、計算機、英語等專業知識。二是實行會計人員定期輪換制度。為了避免會計人員在一個部門定期工作產生利益關系，影響其正常履行職責，應建立定期輪換制度。由于會計具有專業性強的特點，因此外部監督具有一定的局限性，在實際工作中，除堅持原有的出納、會計、財務主管等相互之間內部稽核審查程序外，建立會計人員外部崗位輪換制度也很必要。輪崗可定期或不定期進行。輪崗時，應對財會人員進行離崗審計，并將審計結果呈報會計管理部門備案。三是對派駐會計人員實行嚴格的工作業績考核制度和建立合理的獎懲制度。對委派會計進行工作業績考核不但涉及其是否履行業務監督職責，還應將被服務單位一定時期的實際業績納入考核范圍，考核業績的好壞直接與其經濟待遇相掛鉤，使委派會計既能夠履行監督職責，又關心單位的經營管理。

　　會計委派制產生于我國經濟轉型時期，對避免國有資產的流失，強化財政管理和監督，遏制社會腐敗現象，減少會計信息失真等起了一定的作用。但是，作為一種制度本身在實施過程中肯定有利有弊，要實事求是地認識和評價其效果，也應該看到其作用的局限性，它的作用能不能持久還有待實踐。所以想靠會計委派制來解決所有問題是不現實的，只能說實行會計委派制是解決這些問題的有效措施之一。實行會計委派制存在很多困難，如何正確認識和對待會計委派制，不僅是深化會計管理體制改革的需要，而且是探索適合于社會主義市場經濟的財務會計監督體制的需要。我們應該采取積極的態度，通過在實踐中不斷地探索使之進一步完善，保證會計委派制度至少在現階段能夠發揮出它應有的作用和成效。

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