國家審計人員是否理所當然要參加清算組

　　清算組是企業破產過程中的一個重要民事主體。企業一旦宣告破產，便由清算組接管。《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱破產法）規定：“清算組負責破產財產的保管、清理、估價、處理和分配。”而國有企業因國有債權占企業債權的絕大部分，國有資產占企業資產的絕大部分，作為國有資產重要監督主體的審計機關，參與清算活動無疑是必要的，理應派員參加清算組，但現行相關法律規定并不明晰。

　　破產法規定：“清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。”最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）規定：“清算組成員可以從破產企業上級主管部門、清算中介機構及會計、律師中產生，也可以從政府財政、工商管理、計委、經委、審計、稅務、物價、勞動、社會保險、土地管理、國有資產管理、人事等部門中指定。”因該司法解釋適用企業范圍較廣，如此規定，無可厚非。但并未考慮國有企業的特殊性而明確審計和國資管理等部門的人員必須參加清算組，這無疑為人民法院指定國家審計人員為清算組成員增大了隨意性和或然因素。司法實踐中，有的法院以不違法為由，排除國家審計人員參加清算組。有的法院雖然指定了國家審計人員參加清算組，但在涉及實質性的破產財產的估價、分配等事宜上，對其參與加以限制，參加清算組的國家審計人員也多抱著臨時心態，通知開會點個卯，安排發言表個態，缺少監督責任，沒有全程介入。

　　解決這些問題，有待今后在立法上進一步明確國家審計人員必須參加國有企業破產清算組，并規定其在清算組中的地位、權利、義務。目前則有賴于司法實踐中加強法院同審計機關的溝通，逐步建立健全國家審計人員參加清算組并有效發揮作用的機制。

　　債務人申請破產時提交的審計報告應否一并提交審計機關

　　《規定》第6條規定，債務人申請破產，應當向人民法院提交企業虧損情況的書面說明，并附審計報告。在企業破產案件中，審計報告是法院認定企業是否符合破產條件的重要證據。但《規定》并未規定作為債務人的國有企業申請破產時提交的審計報告應一并報審計機關并出具審計意見。如果按此理解，破產條件審計的委托人是債務人，審計主體既可以是審計機關，也可以是社會審計機構，那么審計機關對申請破產的國有企業是否真正符合破產條件則可能失去監督。現實中，由于國有企業產權不明晰導致破產缺乏有效的外部約束，“內部人”瓜分國有資產和利用破產逃債的行為時有發生，且國有企業破產逃廢的債務主要是國有金融機構的貸款，因此國家審計無疑是對此進行有效規制的手段。

　　筆者建議，立法上應進一步明確國有企業申請破產時，應向人民法院提交審計機關出具的準予申請破產的審計報告。如委托社會審計機構審計，則應將審計報告一并報審計機關，并由審計機關出具審計意見。從而使審計機關充分掌握第一手真實的審計資料，更加有效地分析判斷是否真正達到破產的條件，更加準確地剖析破產的原因和責任。目前，在司法實踐中可采取由法院商請審計機關對審計報告提出意見的做法，也可采取由債務人直接提請審計機關進行破產條件審計的辦法。

　　對清算組的破產清算活動可否進行審計監督

　　清算活動是破產程序的核心。破產法賦予了清算組相當大的權力，而對權力監督不力會導致權力的泛濫。就筆者曾經參加過的一些破產審計案例來看，清算組在破產資產處置上程序并不規范，隨意性較大，暗箱操作、權錢交易時有發生，清算費用的管理使用混亂，濫補濫發者有之，揮霍浪費者有之，破產費用開支節制的剛性不強，有的甚至利用清算職權，隨意侵占破產費用，從而使破產費用居高不下，既增加了破產成本，又損害了債權人利益。因此，無論是為了維護債權人的合法利益，還是出于防范國有資產流失的考慮，對清算組的清算活動進行監督都是必要的。

　　按現行法律規定，監督主體有三個。一是人民法院，《規定》51條規定，清算組對人民法院負責并報告工作，接受人民法院的監督。但客觀上這種監督是以清算組貫徹落實法院審判意圖為前提的，二者幾乎等同于一體，法院對清算組在這方面的監督也就易流于形式。二是債權人會議。《規定》52條規定，清算組應當列席債權人會議，接受債權人會議的詢問。但債權人缺乏必要的專業知識，且在破產案件中與清算組相比，明顯處于弱勢一方，知識和權力的不對稱必然導致監督弱化。三是審計機關。雖然破產法及相關司法解釋均未明確規定，部分學者和審判人員也認為審計機關監督清算活動會損害司琺的獨立性。但根據《中華人民共和國審計法》（以下簡稱審計法）的規定，審計機關負有對國有資產營運進行監督的職責，而不管這個企業是處在正常經營狀態，還是在破產過程中。清算織負責保管、清理、作價、處理和分配破產財產，并沒有改變國有資產的性質，仍應接受監督。同時根據審計法第16條規定，人民法院也應接受審計監督。

　　筆者建議，立法中進一步明確，審計機關應對清算組的清算活動進行審計，內容包括清算費用、破產債權、破產財產、破產財產分配方案等。有的學者認為，清算組中有了審計機關人員參加即可實現對清算活動的全程監督。筆者認為這種理解有些牽強。國家審計人員參加清算組后，其身份是清算組成員，要其監督清算組，無異于自我監督。

　　審計成果如何應用

　　國家審計在國有企業破產過程中主要有兩個層面：破產條件審計和破產清算審計。破產條件審計是審查申請破產的企業是否真正具備破產條件；破產清算審計是企業宣告破產后，對清算組的清算活動的審計，防止清算過程中國有資產被低估、賤賣和國有債權的不合理受償。

　　按照審計法律法規的有關規定，審計機關可以依法行使處罰權和建議處理權，它包括兩方面：一是對責任人的處罰和建議處理，對造成國有企業破產負有直接責任的企業領導人員和在清算活動中有違法行為的政府部門工作人員、中介組織人員，審計機關可以提出給予行政處分或吊扣執業資格等建議。二是財產處理權。對被侵占的國有資產和違法所得責令限期退還。實踐中，對責任人的處罰和建議處理在破產終結以后都可以進行，但對被侵占的國有企業財產和違法所得，一旦裁定破產終結，責令退還就成了“空對空”。因此，筆者建議，在國有企業破產終結前，如審計機關做出了限期退還財產的審計決定，則要待決定執行完畢后，法院才能裁定終結破產。