十二屆全國人大常委會立法規劃日前經調整后再次公布。一、二類立法項目從原有的68件增至102件，實際增加了制定能源法、房地產稅法，編纂民法典等34件項目。

全國人大常委會法工委立法規劃室主任王瑞賀介紹，新增立法項目的重要內容之一為落實稅收法定原則，將環境保護稅法、增值稅法、資源稅法、房地產稅法、關稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法列入一類立法項目。

一類項目為條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案，中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文介紹，這意味著這七部稅法可能會在2017年底，也即本屆全國人大常委會履職期限內提請審議。這是繼2015年3月，全國人大常委會《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》對稅收法定作出的“路線圖”的細化。

立法規劃大調整

立法規劃調整在2015年5月就已現端倪，全國人大常委會在公布2015年立法工作計劃時，明確提出將初次審議網絡安全法，制定環境保護稅法、房地產稅法，以及啟動民法典編纂工作。

包括這4部法律在內的34部法律，隨即在6月被調整進十二屆全國人大常委會立法規劃。

從1991年全國人大常委會發布第一個立法規劃至今，“立法規劃經常發生調整，因為這不是一個固定的計劃指令”，中國人民大學法學院教授朱景文告訴記者。

但此次調整的幅度在全國人大常委會立法規劃歷史上并不多見，這亦引起立法學者對立法完成率的擔憂。“一類和二類草案的審議通過率在七屆全國人大時只有19%左右，”一名立法學學者告訴記者，“此后任期內審議率逐漸升高，如今已達到60%左右，但現在立法項目基數變大，立法工作壓力可想而知。”

按照立法慣例，一般審議通過的法律基本上是立法規劃內的項目，當屆人大沒有完成的立法項目一般會被列入下一屆的立法規劃中。

稅收法定路線細化

2015年3月，全國人大常委會制定的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》(下稱《實施意見》)經中共中央審議通過。“可以說，這是我國貫徹落實稅收法定原則的第一步，具有里程碑式的意義”，全國人大財經委副主任委員郝如玉指出。

目前我國的18個稅種里，只有企業所得稅、個人所得稅和車船稅由全國人大及其常委會立法，其余15個稅種均是以行政法規的形式頒布，其依據是1985年全國人大常委會給國務院的授權。

《實施意見》提出的路線圖從不再出臺新的稅收條例開始，在2020年時逐步將以往的行政法規上升為法律，最后廢除上述已施行30年的授權。

環境保護稅法、增值稅法、資源稅法、房地產稅法、關稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法率先進入立法規劃。對此，中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌認為，此次先行推進立法的七大稅種，體現了落實稅收法定“先易后難”的原則，比如后三個稅種在稅收體系中屬于小稅種，立法條件相對成熟。

目前船舶噸稅適用的行政法規為國務院制定的《船舶噸稅暫行條例》，其剛剛于2011年取代由海關總署發布的《海關船舶噸稅暫行辦法》，從部門規章提升為行政法規。

“但關稅適用的《進出口關稅條例》是根據《海關法》制定的，不能說沒有法律依據，這是否必須升格為法律?”上述立法學學者說。

環境保護稅法草案已于2015年6月公開征求意見，“對環境污染行為征稅，就是將污染產生的外部不經濟性內部化，但環保稅法草案還談不上成熟，其主要是將征收了幾十年的排污費改為征稅”，中國環境資源法學會副會長曹明德告訴記者。

房地產稅法被列入立法規劃引起社會關注，值得注意的是，這項立法由全國人大常委會預算工作委員會牽頭，財政部參與配合。中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文表示，這將是首個由全國人大牽頭制定的稅法。其認為，房地產稅法牽扯面廣，涉及部門、利益主體多，由全國人大主導立法，能更好排除部門利益干擾。

“稅法的專業性很強，專業人才集中在國務院、財政部和稅務總局系統，立法權回歸人大，可能會涉及人大與行政部門人員的調整，立法機制的轉換需要過渡時間。”朱景文說。

從立法技術上，同樣面臨考驗的還有如何實現科學、民主立法。一名立法學學者介紹，目前我國沒有公民參與稅收立法的法律規范，更沒有公民參與討論開征、停征、減征稅種，以及確定稅率的機制。《立法法》僅規定，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

“目前立法對這方面的準備還不足，設計一個讓各方面都滿意的征求意見方案很難。”朱景文說。