昨日，十二屆全國人大三次會議舉行第二次全體會議，全國人大常委會副委員長李建國作關于中華人民共和國立法法修正案草案的說明。立法法是一部“管法的法”，這是該法實施15年來首次修改。去年8月和12月，全國人大常委會兩次審議立法法修正案草案。3月15日，將對草案進行表決。

【焦點1】政府規章

政府規章制定不得減損公民權利

【草案說明】

李建國（全國人大常委會副委員長）：立法法修正案草案規定，制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

同時，考慮到地方實際工作的需要，修正草案規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章，規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

【解讀】

政府不能隨意限行限購

姜明安（北京大學法學院教授，1998年和1999年作為行政立法研究組的成員，曾參加過立法法試擬稿的起草）：機動車限行、限購具有“減損公民、法人和其他組織權利”的性質，今后實施這些行為必須有法律、行政法規、地方性法規的依據。這意味著，政府不能再隨意限行、限購。

北京、深圳等城市對機動車限號，都是以發布“通告”的形式實施的。姜明安認為，“通告”只能算政府“紅頭文件”，法律效力連“規章”都算不上。規章必須經市政府常務會議或全體會議審議通過，市長簽署。文件政府部門即可發，主管副市長或部門首長即可簽署。

姜明安說，根據立法法草案，一旦有些地方規章實施滿兩年，接下來要么依法成為地方性法規，要么就得及時廢止。

【焦點2】稅收法定

政府收什么稅須人大立法決定

【草案說明】

李建國說，十八屆三中全會決定提出了落實稅收法定原則的明確要求。據此，立法法修正案草案明確“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規定。

【解讀】

15種稅依暫行條例征收

姜明安說，稅收法定是法治國家的基本原則。所謂“稅收法定”，是指稅收只能由全國人大及其常委會制定的法律規定，行政法規、地方性法規和規章均不得新設稅種、稅率、征稅對象等或改變法律已規定的稅種、稅率、征稅對象等。

目前，我國現行的18種稅中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征，其他15種稅都是國務院制定暫行條例開征的。

去年12月，提請全國人大常委會審議的立法法草案二審稿規定，“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規定。

昨日提請大會審議的三審稿，修改成“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規定。

前段時間，財政部上調燃油稅，有人質疑財政部隨意調整稅率。根據三審稿的表述，今后稅率的調整是否由法律規定？

參與修法的人士告訴新京報記者，三審稿中未明確指出“稅率”也由法定，并不意味著比二審稿倒退。納稅人、征稅對象、稅率等都屬于稅收基本要素，因此在三審稿中不一一列舉。

十二屆人大三次會議新聞發布會上，大會新聞發言人傅瑩介紹，今后政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收，都要通過人大立法決定。總的目標是要在2020年之前，全面落實稅收法定原則。

【焦點3】司法解釋

“兩高”司法解釋須報人大備案

【草案規定】

立法法修正案草案規定，最高法、最高檢作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內，報送全國人民代表大會常務委員會備案。

【解讀】

旨在防“解釋修改立法”

姜明安認為，修正案新增這樣的規定，是為了限制兩高的司法解釋權，多年以來，兩高（特別是最高人民法院）發布了大量的司法解釋，比如法律條文100條，司法解釋往往搞出二三百條。

姜明安說，有些解釋已經不完全是解釋，而是在立法或修改立法，即使是解釋，有些也是對人大常委會立法解釋權的侵越。為了糾正這種偏向，這次立法法修改專門增加了這項規定。今后，必須大力加強人大立法，以適應立法需求。

【焦點4】立法權

公民提出審查建議人大應反饋

【草案說明】

李建國說，十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。目前全國設區的市284個，按照現行立法法規定，享有地方立法權的有49個（包括27個省、自治區的人民政府所在地的市），尚沒有地方立法權的235個。

立法法修正案草案在賦予所有設區的市地方立法權的同時，明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規，法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。原有49個較大的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。

【解讀】

應把立法審查制度激活

這么多較大的市如果都擁有立法權，如何對其進行監督和審查？

全國人大法工委相關負責人表示，設區的市享有立法權后，法律法規數量確實大幅度增加，為維護法制統一提出了挑戰，這需要進一步做好備案審查工作。

姜明安說，全國人大和省級人大應建立專門的法規、規章監督審查機構，人大的其他專門委員會和人大常委會工作機構可配合其監督審查。

本次立法法修正案草案，加強了備案審查力度。草案規定，全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。

北大五學者曾就拆遷條例上書全國人大，引起社會關注。姜明安說，現在公民、組織申請審查，什么回復也沒有，其請求如石沉大海。人大收到審查請求后，應給請求人回封信，回電子郵件也行。

對此，立法法修正案草案規定，全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可將審查、研究情況，向提出審查建議的國家機關、社會團體、企事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

姜明安說，立法法應通過程序把我們的立法審查制度激活。

立法法修改過程

2000年7月法律施行

《中華人民共和國立法法》施行。制定立法法的目的是規范立法活動，健全國家立法制度，確定不同法律等級的調整范圍，嚴格立法程序，保障公民權利，維護法制統一。

2013年11月三中全會

十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。落實稅收法定原則”。

2014年8月初次審議

十二屆全國人大常委會第十次會議對立法法修正案（草案）進行了初次審議。這是立法法實施14年后的首次修改。隨后公開征求意見。

2014年10月四中全會

十八屆四中全會通過的《決定》要求，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”

2014年12月二次審議

十二屆全國人大常委會第十二次會議對草案進行了第二次審議。草案規定：地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務。隨后公開征求意見。

2015年3月三次審議

十二屆全國人大三次會議聽取了立法法修正案草案的說明，近3000名全國人大代表將對立法法修正案草案進行審議。

聲音

只有良法才能善治。我們不能簡單地說有法可依，其實更重要的是有良法可依。因此立法法的修改非常重要。

——全國人大常委會委員辜勝阻

立法法規定國家立法體制、立法權限劃分、立法程序等。現在講“四個全面”，其中包含全面推進依法治國，依法治國首先是要有法，而且是良法。立法法就是一部確保國家能制定出良法的非常重要的法律。

——中國政法大學教授應松年

目前地方實施的限行限購措施，基本上可視為規章性文件。很多法律賦予的公民權利被規章和規范性文件限制、蠶食。限購、限行等限制公民權利的規范性文件，表面看起來有依據，但從法律上講，對于限行、限購，無論是規章還是規范性文件都是沒有這個權力的，實際上違反了“職權法定”原則。

——中國政法大學副校長馬懷德