黨的十八屆三中全會已就深化財稅體制改革作出了重要部署，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》針對地方稅體系建設，清晰地勾勒了“時間表”和“路線圖”。完善地方稅體系，是進一步鞏固和深化分稅制改革成果、推進稅收治理現代化的必然要求，現階段的時機和環境都已經十分成熟。從某種意義上說，加快完善地方稅體系意義重大、任務緊急。當然，作為財稅體制乃至經濟體制改革的重要領域和關鍵環節，完善我國地方稅體系，是一個循序漸進的過程。在頂層設計中，既不能為了局部目標和即期目標的實現而因小失大，也不能為了中央利益和地方利益的妥協而貪大求全，更不能為了穩妥推進和試點安全而損傷公平。特別是，如果不能正確認識和有效處理以下幾個方面的問題，勢必會影響到地方稅體系的建設質量和效率。
一、關于地方稅主體稅種的確立在確立地方稅體系的主體稅種時，不能單純從收入規模的角度進行框定測算，也不能單純從稅種屬性的界定進行嚴格區分，更不能單純從財政收支的缺口進行理論求證，而是要結合國際征管的經驗教訓和我國的具體國情，權衡考慮各方面疊加因素的影響，特別是要兼顧區域經濟發展和自然資源稟賦的差異性。具體來說，有五層基本內涵。
第一，地方稅主體稅種既需要頂層設計，在優化稅制結構中統籌考慮、精確測算，同時，需要處理好確立與培育的關系。主要有兩方面的原因：一方面，不論是房地合一的房地產稅立法，還是具有增值稅部分讓渡性質的消費稅改革，都涉及多方利益、多元關系的協調處理，需要置于稅制改革的總體框架和正稅清費的稅費統籌中進行推算論證，完善程序較為復雜、改革過程較為漫長；另一方面，主體稅種的確立具有一定的主觀性，但是主體稅種的最終形成，除必須具備稅源相對穩定、來源和受益高度匹配等基礎特征外，還必須滿足一些硬性條件，如稅收規模和比重相對較大等。因此，在地方稅主體稅種設計中，不能過于急切或者寄予厚望，要正確處理好確立與培育的關系，充分尊重稅源壯大和稅基擴大的自然規律，充分做好稅制銜接和稅種過渡的準備工作，確保中央和地方的財力格局總體穩定。
第二，一個稅種能否成為地方稅的主體稅種，既有普遍性，又有特殊性，不能一概而論。也就是說，有的地方稅種是一個地區地方財政收入的主要與穩定來源，占地方稅收總額的比重很高，但是可能在其他地區，該地方稅種對地方財政的貢獻卻十分有限。這是因為我國各地區的地理位置、經濟基礎、社會條件、產業結構、資源稟賦乃至人文素養等區域特征明顯，地方稅主體稅種所依附的稅基、稅源、稅目存在較大差異。還有一種可能，即使是同一地方稅主體稅種，但是稅目可能也會有很大差異。
第三，地方稅種至少在省、縣兩級政府之間進行分配，而每個層級由于產業分布層次、資源集中程度、人氣發展指數的不同，相應的主體稅種也有一定的差異性。在深化分稅制改革的現階段，需要全面推行“省直管縣”財政改革試點，為構建真正意義上的地方稅體系和理順地方各級政府之間的財政關系提供依據。在這種情況下，就不能囫圇式、模糊性地確定哪個稅種為地方稅主體稅種，而是要具體到省以下各個層級進行具體的分配確定。
第四，地方稅主體稅種的確立是一個動態調整和補充完善的過程，沒有一成不變的主體稅種。總的來說，主體稅種的確立要按照長期目標和短期目標均衡統一要求，兼顧稅種的自然屬性和社會屬性進行合理確定并相機調整。
第五，地方稅主體稅種可能是單個稅種的支撐，也有可能是幾個稅種的組合。在新一輪稅制改革中，選擇地方稅主體稅種時必須要從推進經濟結構優化和產業結構轉型的角度，將兩個或者兩個以上稅種捆綁作為地方稅的主體稅源加以培育和涵養，減少“一稅獨大”形成經濟危機和財政風險的概率。比較可行的是要結合整個稅制結構的優化重組和一攬子稅種的完善設置，綜合設想幾個地方稅種的搭配方案。
二、關于中央和地方稅權的確定現行地方稅權的劃分沒有一個統一、穩定、規范的規則。稅收管理權限既不是由憲法明確規定，也不是通過最高立法機關解決，而是由中央政府即國務院或授權財政部、國家稅務總局以行政法規甚至規范性文件的形式加以規定，主觀性和隨意性較大。正是這些事實的客觀存在，造成了地方財權和事權的嚴重不匹配。具體來說，在稅權確定中要注重把握以下兩點：第一，要按照“集權與分權相結合”的原則賦予地方政府適度的稅收立法權和管理權。從我國歷次稅制改革的實踐教訓來看，稅收立法權和管理權過于集中，必然會導致地方財政完全受制于中央財政，特別是市縣等基層政府無暇、無意愿顧及稅源的培育和涵養；稅收立法權和管理權過于分散，必然會導致中央調控失效失真，地方政府甚至分庭抗禮。因此，要按照“集權與分權相結合”的原則，結合稅收立法層次的全面提升和地方稅制的改革完善，賦予地方政府適度的稅收立法權和管理權，促進地方稅制建設的法治化和靈活性的有機統一。
為防止立法權和管理權“一管就死、一放就亂”，在具體操作實施中，要注意把握五個基本原則：一是適度下放原則。對于區域特征非常明顯、具有濃郁地方特色的地方稅種，由全國人大及其常委會根據實際情況，階段性地向省級人大及其常委會或省級政府授予立法權。二是必要集中原則。對于全國具有普遍征收意義的地方稅種，立法權需要繼續集中在中央層面，但是要加快提升立法層次、提高法律效力，同時賦予市（縣）級以上人大或政府在幅度權限內的稅目稅率調整權和稅收減免權。三是程序靈活原則。對所有地方稅種和部分中央稅種、共享稅種，允許省級政府根據中央立法精神結合本地實際情況，制定具體的實施細則或者程序規范、管理措施。四是過程控制原則。加強對稅收立法權和管理權下放的監督，不能因為稅收立法和征管權限的過度下放，造成稅源配置的“合成謬誤”和政府間的稅收惡性競爭，更不能因為為稅收立法和征管權限的無序下放，影響統一開放、競爭有序的市場體系建設和中央政府在宏觀調控方面政令暢通的實現。五是有序民主原則。充分履行立法備案程序，完善立法聽證制度，建立健全廣泛的、常態化的稅收立法參與、征集和反饋渠道，最大限度地反映和吸收社會公眾的立法建議，最大限度地保護好涉稅利益。
第二，要按照“發揮中央和地方兩個積極性”的原則合理確定中央和地方的稅收歸屬權。必須立足于規范中央和地方、地方和地方財政關系的目標，重視解決稅收歸屬權漂移不定的問題。重點是按照《中華人民共和國憲法》提出的“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，在中央與地方之間通過法律規范化地將現行稅制體系中的18個稅種明確地劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。將有利于貫徹實施宏觀調控且對國民經濟影響較大的稅種劃為中央稅，對宏觀經濟發展關系不大、對區域經濟發展和地方公共產品提供等影響較大的稅種劃分為地方稅，對稅收收入雖然比較豐富，但穩定性較差，或征管難度較高的稅種劃為共享稅。與此同時，要通過制定出臺稅收基本法等依法保障地方稅體系建設，保持稅種屬性劃分、稅收分成比例調整和省以下分稅制改革等政策體系的相對穩定性。
三、關于中央和地方事權的劃分科學劃分中央和地方的事權范圍，是完善地方稅體系的基礎依據。從市場經濟條件下建設公共財政的角度看，事權劃分不清不明，就會制約分稅制改革框架下的稅制結構優化和稅制要素調整，造成稅權資源配置不合理、財力使用重點不突出、支出責任排序不科學，從而動搖國家治理的財政基礎。因此，必須科學劃分中央和地方的事權范圍。具體來說，就是要根據十八屆三中全會的“建立事權和支出責任相適應的制度”要求，充分尊重市場規律，堅定不移地推動政府職能轉變。
第一，要科學界定并積極轉變政府職能。政府職能的界定一旦清晰，政府和市場的關系就能理順，各級政府的事權范圍劃分就有了理論依據和現實基礎。特別是，隨著社會主義市場經濟體制的進一步深化改革和健全完善，經濟手段越來越突出地成為政府履行職能的主要手段。其中，稅收工具最為核心，倘若政府職能界定不清楚、轉變不到位，稅收法律法規和政策的適用主體對象可能就會錯位。因此，各級政府對于自身該管什么、能管什么、要管什么、管到什么程度、管到什么時候，必須凝聚共識。總的來說，就是要按照十八屆三中全會提出的“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”要求，推進政府職能轉變，科學界定政府事務與非政府事務。
具體來說，重點在兩個方面努力：一方面，理順各級政府和市場主體的關系。各級政府要按照建設公共服務型政府的要求，結合政府機構改革和職責調整，進一步簡政放權、深化行政審批制度改革、優化經濟發展環境，加快推動政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，鼓勵發展市場中介組織，減少政府主導型的直接投資和刺激投資，相應增加市場主導型的民間投資和自主投資，最大限度地減少政府對微觀市場經濟活動和短期市場經濟活動的干預，增強經濟發展的內生動力和市場主體的創造活力。同時，加大對宏觀經濟活動的監管。另一方面，明確中央和地方政府的職能定位。在新一輪的職能轉變中，要將中央政府及部委辦局的主要職能，體現在對經濟、社會、文化事業等發展的方向引導和宏觀規劃方面，促進市場經濟要素在全國范圍內的自由流通和地方政府根據實際情況自主決策發展項目，有效解決中央出臺增支減收政策形成“中央請客、地方買單”和“中央象征性出資、地方實質性配套”的地方財力缺口，確保中央和地方各級政府在履行公共職能、承擔支出責任、彌補市場失靈的過程中不缺位放縱市場、不越位干預市場、不錯位擾亂市場，真正實現市場在資源配置中起決定性作用。
第二，要合理劃分并適時調整政府間事權范圍。政府間事權范圍，從行政關系看，包括中央和地方、地方各級政府之間的事權范圍；從內容性質看，包括中央事務、地方事務、共同事務、委托事務。在事權劃分中要堅持四個原則：一是責、權、利相統一原則。這一原則集中體現了政府間的財權、事權和支出責任三者相適應、相匹配。二是效率原則。也是成本最小化、治理最優化原則。包含兩層意思：對一些難以準確劃分的事權或者新增新設的事權，在充分考慮責、權、利相統一的同時，要從提高效率的角度科學劃分；結合“省直管縣”和“鄉財縣管”扁平化管理改革，堅持“一級政府、一級事權、一級支出責任、一級預算”原則，實行中央、省、市（縣）三級財政主體的分級管理體制。三是相對穩定原則。也可以成為法治化原則，這就意味著，政府間的事權劃分，不能隨意變動、朝令夕改，而是要通過法律、法規和規范性文件等加以明確固化，確保財權和支出責任的確定有據可依、有章可循。四是適時調整原則。政府間的事權范圍不是一成不變的，而是需要根據經濟社會發展的實際情況和政府職能轉變的具體幅度進行動態調整，但是這與政府間事權范圍保持相對穩定不相矛盾。以上四個原則相互統一、缺一不可，在具體劃分中要統籌兼顧。依據以上分析，政府間的事權劃分大致如下：國防、外交、高等教育等全國性公共產品和義務教育、公共衛生、基本養老保障等基本公共服務領域的事權應該歸屬中央政府，城市公共交通、綠化、供水、社區服務等區域性公共服務則由地方政府提供，跨區域重大項目建設和維護、關系全國統一市場規則和管理等作為中央和地方的共同事權或者中央通過轉移支付委托給地方的事權。
四、關于區域稅收優惠政策的規范與管理區域稅收優惠政策是把“雙刃劍”、“多棱鏡”，制定科學、使用正確、執行規范，有利于市場活力的全面迸發和創新要素的快速集聚，反之，則會造成市場經濟偏離法治軌道、歪曲道德準則。
第一，必須認清區域稅收優惠政策泛濫成災帶來的嚴重危害。當前，區域稅收優惠政策泛濫成災帶來的嚴重危害后果，主要表現在三個方面：一是擾亂了公平競爭的稅收秩序；二是加劇了政府之間的稅收競爭；三是導致了國土開發的雜亂無章。
第二，必須找準破解區域稅收優惠政策管理困局的根本方法。首先，要改變稅收優惠導向。稅收優惠政策應繼續以行業優惠為主、區域優惠為輔，對國家重點扶持和鼓勵發展的產業和項目給予稅收優惠傾斜。同時，盡可能地減少直接優惠措施如財政補貼和稅收返還等政策兌現，而是通過稅前費用扣除等稅收增強稅收優惠政策的調節引導功能。其次，要規范稅收優惠政策。按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對區域稅收優惠政策的規范、集中管理，增強稅收減免政策的系統性和統一性。對稅收優惠政策由立法機關單獨立法，統一口徑規范稅收優惠標準、條件、受理和審批，確保稅收優惠公開透明，改變權力尋租和人為干預特別是越權審批減免稅行為，提前設置重大自然災害和事故發生后稅收減免緩的剛性約束條件，確保稅收優惠政策的相對穩定。再次，要強化稅收優惠管理。彌補各級稅務機關普遍存在著重事前審批，輕事后檢查管理的缺陷，加強減免稅的日常管理、監控和使用情況跟蹤，強化稅收優惠政策落實的檢查，防止重復抵扣和騙取減免稅優惠等行為的發生。建立健全區域稅收優惠政策的績效評估機制，加強減免稅運用效果的檢驗。
