收費公路政策為我國公路的建設提供了大量的資金，截至2007年底，我國公路總里程達到357.3萬公里，其中高速公路5.36萬公里。盡管收費公路里程是全世界第一，但在國家財政資金不足的情況下，“收費公路政策仍是今后相當長時期內，交通部門籌集公路基礎設施建設資金的主要渠道”①。可見，我國在相當長的一段時間內依然依靠收費公路政策為公路建設提供資金保障。

　　近年來，對收費公路采取何種經營模式，一直是人們討論的問題。一方面，政府有關部門長期以來力主發展政府還貸公路；另一方面，依據中共十六屆三中全會、國務院以國發[2005]3號發布的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等精神，四川、陜西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西等省人民政府和交通主管部門近年來一直把招商引資作為籌措公路建設資金的有效途徑，如四川省人民政府就以川辦發[2004]34號文發布了《四川省人民政府轉發省交通廳關于進一步加大開放力度吸引民間資金進入交通基礎設施領域的實施意見和四川省高速公路建設項目實施BOT方式管理辦法（試行）的通知》，這反映在實踐中部分省市更側重發展經營性收費公路。

　　那么到底政府還貸模式和收費經營模式，哪一種更適合收費公路的發展？本文希望通過對兩種模式進行比較，以期得到一種結論。

　　一、對收費經營模式認識上的誤區

　　1992年8月江蘇寧滬高速公路股份有限公司的成立，標志著我國開始了公路收費經營的實踐；1996年7月粵高速B向境外投資者發售13500萬股B股，樹立我國公路交通投融資改革又一里程碑，截至2006年底，我國共有公路類上市公司18家，利用股票融資方式籌集資金300多億元，為我國公路的建設提供了有利的支撐。

　　但隨著這些公路上市公司按照公司的運營模式進行經營時，人們開始對這些公路經營企業提出了質疑，具體體現在：

　　1.依據《收費公路管理條例》的規定，我國東部地區和中西部地區經營性公路的最長收費年限，分別為25年和30年，分別比規定的政府還貸公路的最長收費年限長10年。這就意味著采取經營性收費模式比采取政府還貸模式將使公路用戶承受更大的經濟負擔。

　　2.在收費經營性收費模式下，收費主體是依法設立的公司制企業。作為企業，在取得通行費收入并獲利的前提下需要依法交納營業稅和所得稅。這就會增加公路用戶的經濟負擔。

　　3.政府還貸公路收費的主要目的，是償還全部貸款和有償集資款的本息。而經營性公路收費的主要目的，是為了收回投資并獲得合理回報。考慮風險回報的原則，投資者所追求的合理回報一般會高于銀行的貸款利率。這就意味著經營性公路的收費標準需要高于政府還貸公路的收費標準或延長年限，也同樣增加了公路用戶的經營負擔。

　　在這些觀點的主導下，政府主管部門更希望對收費公路采用政府還貸模式而不是收費經營模式。但事實是否如此呢？

　　二、政府還貸模式與收費經營模式的比較

　　（一）對收費年限的比較

　　依據《收費公路管理條例》的規定，我國東部地區和中西部地區經營性公路的最長收費年限，分別為25年和30年，分別比規定的政府還貸公路的最長收費年限長10年。從表面來看，經營性收費公路的收費期限確實長于政府還貸公路，但如果進一步分析，或許情況并非如此。

　　1996年8月23日，國務院以國發（1996）35號發布了《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》，在這個《通知》中，要求從1996年開始，對各種經營性投資項目，包括國有單位的基本建設、技術改造、房地產開發項目和集體投資項目，試行資本金制度，投資項目必須首先落實資本金才能進行建設。其中交通運輸、煤炭項目，資本金比例為35%及以上，在《通知》中也規定了公益性投資項目不實行資本金制度。但在筆者多次的調研中了解到，政府還貸公路在向銀行貸款時，需要解決了35%的資本金才能進行貸款。這也就意味著在實踐中，政府還貸公路利用貸款解決的建設資金只占到投資總額的65%即可，換句話說，政府還貸收費公路收費償還的投資額只占到總投資額的2／3左右。如果該路采取收費經營模式，那就意味著全部投資額需要投資者自行解決。假設在收費標準一致的前提下，收回全部投資需要的時間為30年，那就意味著，政府還貸模式下所需的收費年限只是全部年限的2／3，也就是20年。從這個角度來看，收費經營模式下的收費年限并沒有比政府還貸模式下的收費年限長，又何來收費經營模式下，公路用戶的負擔重于政府還貸模式呢？

　　（二）對收費標準的比較

　　政府還貸公路收費的主要目的，是償還全部貸款和有償集資款的本息。而經營性公路收費的主要目的，是為了收回投資并獲得合理回報。考慮風險回報的原則，投資者所追求的合理回報一般會高于銀行的貸款利率。這就意味著經營性公路的收費標準需要高于政府還貸公路的收費標準。

　　從目前的實踐來看，廣西、河南、山西、安徽、江西、湖北等省在全省實行了聯網收費并統一了收費標準，在這些收費公路網絡中，既有政府還貸公路也有經營性收費公路，這也是實踐的一種趨勢。根據《收費公路管理條例》第十六條規定，車輛通行費的收費標準，應當根據公路的技術等級、投資總額、當地物價指數、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計算確定。

　　我們可以假設，對同一條路而言，如果采取政府還貸模式，那么在統一的收費標準下，它需要償還的貸款總額只是投資總額的65%，而如果采取收費經營模式，則需要收回所有的投資，通過多經營10年才能收回全部投資，這就意味著，投資者的所獲得的報酬率僅僅是貸款利息率，而并非《收費公路管理條例》中所提到的合理的回報，因此作為希望得到的合理回報，至少應該比貸款利率高。而在統一的收費標準之下，就意味著，如果說政府還貸模式的收費公路的收費標準合理的話，那么收費經營模式下的收費標準必然就低于內在合理的收費標準，反之，如果說收費經營模式下的收費標準是合理的，那就意味著采取統一收費標準的政府還貸模式的收費標準高于內在合理的收費標準。

　　從另一個角度來看，已有的收費經營公路中存在政府投資的部分，按照現在的實踐，所有的投資都需要收回，這就意味著政府投入的資金也參與了利潤的分配，試想，如果公路是公共產品，需要政府提供建設資金，那么，作為進入收費經營模式的政府資金，又如何能如其他社會資金一樣要求投資回報？如果說公路經營企業在確定收費標準時，不考慮政府資金的投資回報部分，是否意味著收費標準可以降低？因此這并不是簡單的收費經營模式收費標準高于政府還貸模式收費標準的問題。

　　我們可以假設，一條收費公路的建造需要20萬的資金，而民間資本只愿出資16萬元，其余4萬元需要政府投入，但如果民間資本不愿意出資20萬元，就意味著交通主管部門需要籌集16萬元的貸款。在確定收費標準時，按16萬為投資額確定的收費標準一定會少于以20萬元為投資額確定的收費標準，在這樣的思路之下，我們有理由相信收費經營模式下的收費標準并不一定高于政府還貸模式下的收費標準。

　　（三）稅費負擔的比較

　　1.兩種模式的稅費規定

　　根據《關于車輛通行費有關營業稅等稅收政策的通知》（財稅[2000]139號）規定，“凡交通、建設部門貸款或按照國家規定有償集資修建路橋、隧道收取的車輛通行費，收費項目使用省、自治區、直轄市財政部門統一印（監）制的收費票據，所收資金全額納入財政專戶，實行‘收支兩條線’管理，不繳納營業稅。此前，已征的稅款不再退還，未征的稅款不再補征”，該文件明確規定了政府還貸公路不繳納營業稅。

　　根據《財政部、國家稅務總局關于公路經營企業車輛通行費收入營業稅政策的通知》（財稅[2005]77號）規定，“自2005年6月1日起，對公路經營企業收取的高速公路車輛通行費收入統一減按3%的稅率征收營業稅”。該文件是為了鼓勵民間資本進入高速公路的建設和經營領域，促進高速公路的發展。

　　按照《收費公路管理條例》第三十六條規定：“政府還貸公路的管理者收取的車輛通行費收入，應當全部存入財政專戶，嚴格實行收支兩條線管理，政府還貸公路的車輛通行費，除必要的管理、養護費用從財政部門批準的車輛通行費預算中列支外，必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪做他用”。根據《事業單位、社會團體、民辦、非企業單位企業所得稅征收管理辦法》（國稅發[1999]65號）第三條規定：“經國務院、省級人民政府（不包括計劃單列市）批準，并納入財政預算管理或財政預算外資金專戶管理的行政事業性收費”屬于免征企業所得稅的收入項目。由于政府還貸公路的車輛通行費屬于納入財政專戶管理的行政事業性收費，因此，不繳納企業所得稅。

　　根據財政部1997年1月23日發布的《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》第四條規定，地方水利建設基金的來源之一是從地方收取的政府性基金（收費、附加）中提取3%，“車輛通行費”包括其中，當然這里的車輛通行費為政府還貸公路車輛通行費。

　　2.稅費比較

　　表1為兩種收費模式下的稅費比較（略）

　　從表中可以看出，兩種收費模式下體現出稅負負擔多少的主要在企業所得稅上。由此曾有這樣的結論：因為公路經營企業需要交納企業所得稅，使得用于建設公路的資金減少了，所以，收費經營模式比政府還貸模式不利于籌集公路建設資金。但事實果真如此？

　　從表象來看，確實如此，由于公路經營企業需要負擔企業所得稅，需要將企業實現的利潤繳納稅金，使得留在企業內部的收益減少，從而減少了企業用于建設新路的資金。如果國家能夠將公路經營企業繳納的企業所得稅和營業稅作為一種財政補貼專項用于公路建設，公路經營企業繳納的企業所得稅和營業稅就不會是一種負擔，而是形成了國家財政資金補貼用于公路建設，在這樣的政策支持下，收費經營模式并不比政府還貸模式負擔更多的稅費，反而獲得了更多的公路建設資金。以上假設需要有國家相應政策支持，才能真正促進公路的發展。

　　三、對政府還貸模式和收費經營模式的進一步思考

　　從比較的結果來看，收費經營模式并沒有如社會上所想象的那樣比政府還貸模式使公路用戶有更多的負擔。相反，從收費年限、收費標準和稅費負擔各方面來說，收費經營模式并不比政府還貸模式更不適應我國收費公路的發展。換句話說，不應該在大力推行政府還貸模式的時候一定要否定收費經營模式，應該看到收費經營模式雖不能成為我國收費公路發展的主要模式，但它卻是一種有益的補充。

　　事實上，無論是政府還貸模式還是收費經營模式，需要解決的并非是孰優孰劣的問題，而是解決如何更加合理的制定收費標準、收費年限等問題，以緩解公路用戶對收費公路的質疑。

　　（一）對收費標準的思考

　　2007年2月12日，在交通部和世界銀行（以下簡稱“世行”）聯合召開的“中國高速公路績效評估與跟蹤”研討會上，世行發布了專題研究報告《中國的高速公路：連接公眾與市場，實現公平發展》。《報告》顯示，中國高速公路通行費費率遠低于日本、加拿大、澳大利亞、法國、墨西哥、西班牙等國家，每車公里收費不到0.05美元，未達到國際平均標準。

　　據2007年年初國家統計局的數字，中國人均GDP并不高，排在世界100位左右，只有世界平均水平的五分之一，因此，中國通行費占人均GDP的比例是全世界偏高的幾個國家之一。《報告》指出，通行費是高速公路融資的主要機制，中國通行費占人均GDP的比例偏高是因為政府投資高速公路比例較低，貸款在總投資中所占的比例較大②。

　　如果世界銀行的這份報告結果比較權威的話，那也就是說，我國的收費標準沒有達到國際平均標準，也就沒有像社會上所傳言的我國收費公路的收費標準高于國際水平，但相對于我國公路用戶的支付能力而言，收費標準是偏高的。造成目前收費標準偏高的原因有哪些呢？

　　根據我國《收費公路管理條例》第十六條規定，車輛通行費的收費標準，應當根據公路的技術等級、投資總額、當地物價指數、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計算確定。

　　從確定收費標準的因素來看，影響收費標準高低的因素主要有兩個：一個是貸款總額或者集資款，另一個則是收費年限。由于我國的《收費公路管理條例》中對收費年限做出了限定，當貸款在總投資中所占比重較大，或者說投資額較大的時候，必然會對收費標準產生影響。以政府還貸模式為例，當收費年限限定在15年或者20年時，由于貸款比重大，投資高，為了確保按時償還貸款本息，就只能通過提高收費標準來解決問題。在我們無法減少利用貸款修建收費公路的力度時，或許，能解決收費標準高的唯一因素就是收費年限了。

　　（二）對收費年限的思考

　　《收費公路管理條例》第十四條規定：政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年；經營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。

　　我們不得而知，當初在制定《收費公路管理條例》時，對收費期限的確定為何采取了最長20年和30年的限定。從實踐中得知，除了我國東部少數地區，因為經濟的快速發展帶來大量的交通流量，從而在有限的15年內能夠償還貸款本息或者在25年內收回投資額，更多的地區，尤其是西部地區，政府還貸模式下的收費公路因為貸款數目大，交通流量有限，即使收費年限是最長的20年，也根本無法按期還本付息。

　　反觀國外有關做法，卻有著不同的結果。

　　據美聯社披露，在2006年6月，一家澳大利亞與西班牙的合資公司就以38億美元租下了印第安納收費公路的經營權，另一家澳大利亞公司則買下了弗吉尼亞州波卡洪特斯公路99年的經營權。與此同時，得克薩斯州的官員也決定讓一家西班牙與美國的合資公司修建從奧斯汀至塞金的收費公路，并獲得50年的經營權③。

　　表2（略）中數據是根據相關國外網站的資料整理而成。從表中可以看到，這些國家的收費公路，短的有34年，長的達到了125年。而在這15條收費公路中，其平均收費年限也達到了59年，高出我國制定的最長收費年限一倍。可以這樣理解，在發達的西方國家，收費年限尚且都較長，為什么在我國，卻不能有較長的收費年限呢？

　　近年來，關于收費年限和收費標準的問題，也成了制約收費公路發展的一個擺在交通主管部門面前的切實問題，時任交通部部長張春賢在2004年全國交通工作會議上的講話中就提到“寧肯年限長一些，也要把過高的收費標準降下來”。交通部公路司副司長李華就進一步規范收費公路管理答《中國交通報》記者問中也提到了“交通部調整完善收費公路發展政策，應遵循‘調整結構，控制規模；統貸統還，撤并站點；降低標準，延長年限；政府主導，嚴格監管’的總體要求。”并就此進行了解釋：“降低標準，延長年限，就是要完善相關制度，加強對通行費收費及價格的監管，延長高速公路以及部分一級收費公路的收費期限，同時降低收費標準。其目的是在減輕社會負擔的同時，確保撤并二級公路收費站點目標的實現。”從這些方面也可以側面地看到交通主管部門對收費年限和收費標準的一個思考。或許，再結合國外收費公路的做法上，考慮延長收費年限，降低收費標準，不失為緩解業外人士對收費公路及收費制度的曲解。此外，由于社會各界認為經營性收費公路收費標準高是因為投資者追求高回報率，所以收費標準高于政府還貸公路的收費標準，收費期限長于政府還貸公路的收費期限，那么通過延長收費年限，降低收費標準，也可以緩解社會各界的這種抱怨，也進一步落實了交通部領導提出的“寧可收費年限長一點，也要降低收費標準”的思路，因此，修改《收費公路管理條例》勢在必行。

　　（三）兩種收費模式的現實定位

　　李盛霖部長在2007年全國交通工作會議上的講話中提到：要嚴格界定政府還貸收費公路與經營性收費公路，嚴格收費公路經營權轉讓行為，嚴格控制經營性收費公路規模，強化政府在收費公路投資、管理中的主導地位。作者認為，或許是因為在收費權益轉讓過程中存在著這樣或那樣問題，使得交通主管部門對經營性收費公路的發展進行限制。

　　如果嚴格控制經營性收費公路規模，那也就意味著政府還貸模式將依然成為主導，同時在我國財力依然不足的情況下，加強政府收費公路的投資只能是一種愿望，那么通過貸款來解決公路建設資金的不足依然是交通主管部門主要采用的資金籌集渠道，這必然使得交通主管部門面臨著巨大的債務，如果說政府還貸公路無法按期償還貸款本息，如何解決巨大的建設債務，又將成為交通主管部門面臨的一大新問題。

　　2005年2月19日國務院以國發[2005]3號發布了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，《意見》允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域。加快完善政府特許經營制度，規范招投標行為，支持非公有資本積極參與城鎮供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業和基礎設施的投資、建設與運營。那么在國家允許非公有資本進入基礎設施領域的前提下，為何交通部門卻要限制經營性收費公路的發展？如果以經營性收費公路轉讓過程中存在著非法設立經營性公路或人為改變還貸公路性質、未依法轉讓收費權便將政府還貸公路按經營性收費公路建設管理等問題，那么解決問題的思路不應該是否認一種收費模式，而是找到解決問題的方法，在我國民間資本充足的前提下，交通主管部門完全可以通過制定《政府特許收費經營權益轉讓管理辦法》，規范和引導民間資本進入交通基礎設施的建設，緩解政府還貸模式所帶來的巨額債務，并使其成為收費公路資金籌集的有利補充，而不是否定和限制收費經營模式的發展。

　　事實上，筆者認為，只有在收費效益好的路段，才可能實行收費經營模式，這已注定了收費經營模式不能成為收費公路收費模式的主體，相對政府還貸模式，收費經營模式能籌集到的公路建設資金也是有限的，但這并不影響收費經營模式存在和發展，在收費經營模式發展的過程中存在的各種問題，也并不說明收費經營模式一定比收費還貸模式差，作者希望通過進行兩種模式的財務比較，反映出問題的根源所在，為有關部門制定相應的政策提供一種思路。