一、現行公路建設籌融資政策面臨的困惑和問題

　　因國家、地方財力有限、財政無力短時間支付數以萬億元計的公路建設投資，國家即出臺了“貸款修路，收費還貸”的政策，出臺了以BOT方式、以經營權轉讓方式籌資公路建設資金政策。這些政策的出臺和實施為我國公路建設籌集資金起到了舉足輕重的作用，使我國公路建設以前所未有的速度取得了令世界矚目的成就。然而，現行公路建設籌融資政策在實際執行中出現了一些問題，人民群眾不理解，政府有關部門不理解，新聞媒體不理解，認為“貸款修路，收費還貸”政策是錯誤的，BOT方式是不對的，經營權轉讓是有問題的。于是，政府部門暫停了收費公路經營權轉讓，限制BOT方式，控制“貸款修路，收費還貸”政策的實施范圍和時間。但龐大的公路建設債務負擔誰來承擔？不收費的農村公路、干線公路建設資金大部分還是依靠銀行貸款，這種貸款靠什么來償還？

　　審計署2007年3月26日公布的對34個項目的審計中，有14個項目實際車流量只達到可行性研究報告預測值的60％，在規定的償債期內很難還清貸款。從目前公路行業負債水平和地方政府財力等方面看，多數地方政府“十一五”公路建設融資規模很難實現。20多年公路建設積累的風險急需一個調整過程；公路建設的負債實際上都是各地財政的或有負債，而且有的地方建設公司負債已超出了地方財政承受能力。這種模式的弊端之一是投資主體單一，一些收費情況好的公路項目往往以BOT等經營形式轉讓，而一些低等級的公路尤其是鄉村公路的債務包袱則落到政府頭上，“銀行貸款困難并不會遏制地方政府建設公路的熱情”。一位熟悉地方運作情形的人士指出，這些規劃早就確定，而且關乎政績，這才是問題的本質所在。

　　國家出臺了“貸款修路，收費還貸”政策，這實際上是解決財力不足，滿足超常發展的無奈之舉，20多年的實踐證明了它的實用性和有效性。然而，這一政策都遭到前所未有的困惑和尷尬，執行中也部分進入誤區。

　　困惑之一：部分人大代表、政協委員、甚至某些政府審計部門以及新聞媒體，不斷質疑“貸款修路，收費還貸”政策，認為這一政策是錯誤的，并要求取消這一政策。

　　困惑之二：各地在執行“貸款修路，收費還貸”政策時，存在一些偏差。其一，“貸款修路”中，過度依靠貸款，有的貸款比例超過了國務院65%的限制，有的項目即使貸款50%以下也無法通過收費來還貸；其二，“收費還貸”中收費標準的制訂過多考慮人民群眾承受能力，考慮與周邊省區協調一致，還貸要求考慮不足；其三，不收費的公路建設也通過貸款籌集資金，通過收費公路的通行費償還貸款本息，無形中將完全由財政負擔的費用轉嫁到交通部門。交通部門作為業務主管部門而非政府綜合部門，無法解決最終必須由政府財政等綜合部門解決的問題。

　　基于貸款風險的不斷上升，部分省區內已對公路貸款發出了警戒令，個別省份已停止對公路建設發放貸款。

　　這些問題的出現迫使我們不得不重新認真思考公路建設籌融資問題，思考現行政策存在的弊端和擬解決的思路。

　　二、相關政策借鑒及征收公路建設基金的可行性分析

　　鑒于各地財力不足，無法滿足公路建設及資本金投入需求，而對農村公路、不收費的二級和二級以下公路建設資金，銀行一般不予發放貸款。為了解決農村公路等不收費公路建設及養護大中修資金，各地采取了不同的籌資辦法。

　　部分省區利用國家開發銀行貸款可以充當資本金政策，利用軟貸款，再申請銀行硬貸款籌措資金。有的省區修建不收費的農村公路等沒有資本金來源，經省區政府批準，通過提高收費公路的收費標準解決資金來源問題。有的省區采取財政定額、定項補助方式，再通過銀行貸款籌措資金。

　　在機場建設資金籌措方面，通過在機票價格外每張機票另收50元的機場建設費，來籌集機場建設資金。

　　在水利建設方面，國家出臺了按企事業單位營業收入的0.8‰征收水利建設基金政策，使水利建設有了可靠、無需償還的資金來源。

　　從上述可借鑒的有關政策看，依靠貸款無論是軟貸款還是硬貸款，對基礎性、公益性項目來說都是不可取的；依靠提高通行費收費標準來籌集公路建設資金會引起強烈的社會反響，會直接加重人民群眾負擔，在許多省區很難實施；依靠財政定額、定項補助解決不了全部建設資金問題，許多地方財政根本拿不出錢來，也不能實施；像在機票價格中收取機場建設費的做法，公路行業很難實施。若在每張汽車票中收取公路建設費，第一，加重了人民群眾特別是中低收入階層的經濟負擔；第二，擁有私家車、乘坐公務車的中高收入階層被劃定在征收范圍之外，極不公平；第三，現在很多車輛為私有或被個人承包，即使車票中含有公路建設費，也很難匯繳到交通部門；第四，除車票、通行費、養路費、客貨運附加費等交通部門可以直接或間接掌握的收入外，再無其他收入渠道。養路費收入專用于不收費公路養護支出，客貨運附加費資金專用于汽車場站建設，且數量極小，對公路建設資金需求來說是杯水車薪。

　　最值得借鑒的應該是征收水利建設基金政策。

　　三、水利建設與公路建設比較

　　1.與公路建設比較，水利建設與公路建設有許多共同點。

　　首先，水利建設項目和公路建設項目均作為國民經濟的基礎性建設項目，都是全社會生存、發展的基石，都與人們生產、生活息息相關。

　　其次，水利建設項目和公路建設項目均為社會公益性項目，社會效益顯著，經濟效益較差。

　　第三，水利建設項目和公路建設項目都有建設周期長、使用壽命長、投資大的特點。

　　2.水利建設與公路建設也有不少不同之處

　　第一，水利建設密度沒有公路建設大。公路從農村公路、干線公路到高速公路，從村村通工程、鄉鄉通工程公路到省道、國道，密密麻麻幾乎無處不在；而水利不可能村村建、鄉鄉建，縣級、省級的水利工程的密度也很有限。

　　第二，水利以人民群眾生存為基本任務，對國民經濟發展的作用遠不如公路顯著。公路在拉動內需、促進區域經濟發展、改善投資環境、保證人民有良好生存環境的前提下，促進國民經濟發展有不可低估的作用。要想富，先修路，公路通，百業興，就是這一理念的經驗性、真理性的描述。

　　第三，水利建設投資遠非公路建設可以比擬。據不完全統計，自改革開放以來，公路建設投資累計已經超過20000億元，而同期水利建設項目投資最多為公路投資的三分之一。與此同時，公路建設投資資金來源中，貸款占60%以上，而水利建設的資金來源以財政撥款為主，很少或幾乎沒有銀行貸款。

　　由此可見，征收公路建設基金比征收水利建設基金理由更充足，更有意義。

　　四、征收公路建設基金政策與現行征收公路通行費政策比較

　　因公路建設與水利建設的受益對象是相同的，其征收范圍應一致，主要針對企事業單位，按營業收入的一定比例由稅務機關征收。現行征收公路通行費由各公路運營管理單位自行征收，征收主體為企業或事業單位而非國家行政機關、執法部門，征收主體不合法，征收工作存在較大漏洞。現行通行費征收標準以省為單位各自制定，全國不統一，造成全國范圍內征費標準混亂，可比性較差，使廣大群眾不理解。現行各省制訂征費政策，減免費車輛失控，不利于公路建設資金的有效籌集和建設項目還本付息任務的如期完成。現行政策最大的弊端就是加劇了地區發展不平衡現象。東部地區經濟發展快，消費水平高，車流量大，征收標準高，通行費收入大，部分公路很快能還本付息，表現出極好的經濟效益；而中西部地區經濟欠發達，消費水平低，車流量小，征收標準低，通行費收入小。又因中西部地區山區公路較多，建設投資大，貸款多，部分公路到國家規定的收費期限內很難還清貸款本息。據審計署公布的審計報告，約有40%左右的公路在收費期內無法還清貸款本息。目前實行以省為單位的公路建設貸款統貸統還，其結果會造成富者越富，窮者越窮，不符合國家有關政策。現行通行費征收對象為通行收費公路的車輛，征費人員直接向司乘人員收取，即直接向社會各階層人員、向廣大群眾收取，容易引發矛盾，造成不良社會影響，有損政府形象，不利于構建和諧社會。改為征收公路建設基金后，征費人員為國家執法人員，征費對象為廣大企事業單位，完全可以消除上述問題。征收公路建設基金后，現有收費公路各收費站點將逐步取消，公路建設支出會逐步減少，公路運營支出會大大降低，人民群眾負擔會進一步減輕，使公路作為國民經濟的基礎性、先導性、公益性行業的本質性得以復位，通過征收公路建設基金，國家可以逐步取消公路收費，讓廣大人民群眾普遍分享改革開放成果，使收費公路走出誤區，走向公益。

　　五、征收和管理公路建設基金的建議

　　1.關于征費費率的建議

　　鑒于公路建設規模大，投資大，歷史欠賬多，資金需求多，擬按照業務收入的0.5%征收。

　　2.公路建設基金的管理和使用

　　由地方稅務機關代征的水利建設基金，應先統一歸集到各地財政部門，由中央財政部門按一定比例統籌管理。中央財政根據各地實際，每年適當向資金需求量大的中西部地區傾斜。公路大中修支出、還本付息支出等資金由各地交通主管部門匯總上報財政部門，經財政、投資主管部門會簽審批后方可下達投資、資金使用計劃，避免有計劃無資金，有項目無計劃等現象發生。批準后的資金使用預算由財政主管部門撥付交通主管部門，再由交通主管部門撥付到用款單位。

　　3.公路建設基金的審計監管

　　公路建設基金應專款專用。發改委、財政、審計、交通部門應組成聯合審計監管組織，對公路建設基金的籌集、管理、使用，使用效果等進行全方位、全過程監管，杜絕出現豆腐渣工程，挪用、貪污、浪費公路建設基金問題。