一、公路項目建設(shè)單位管理費使用存在的問題

　　建設(shè)單位管理費，是建設(shè)單位從籌建之日起至辦理竣工財務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性質(zhì)的費用開支，包括工作人員工資及相關(guān)的保險費、辦公費、差旅交通費、勞動保護費、工具用具使用費、固定資產(chǎn)使用費、零星購置費、招募生產(chǎn)工人費、技術(shù)圖書資料費、印花稅、業(yè)務(wù)招待費、施工現(xiàn)場津貼、竣工驗收費和其他管理性質(zhì)的開支等費用。國家審計署2005年對全國34個高等級公路項目（這些項目基本是在“十五”期間開工）建設(shè)管理及投資效益情況進行了審計，并發(fā)布了2007年第2號審計公告，公告中指出審計中發(fā)現(xiàn)不少公路項目“建設(shè)單位管理費嚴重超支”。建設(shè)單位管理費超支在全國已經(jīng)是一個普遍的現(xiàn)象，有些項目超支還非常嚴重，實際發(fā)生的建設(shè)單位管理費達到批準概算的三四倍。因此加強對該項費用管理控制具有非常重大的現(xiàn)實意義。

　　二、公路項目建設(shè)單位管理費超支的原因

　　（一） 客觀政策方面

　　1.建設(shè)單位管理費取費標準偏低，國內(nèi)招標方式和國際招標方式費率相差太大。

　　根據(jù)交通部《關(guān)于發(fā)布〈公路基本建設(shè)概算、預(yù)算編制辦法〉的通知》（交公路發(fā)[1996]612號），建設(shè)單位管理費取費標準執(zhí)行該文的規(guī)定，并以概算中第一部分定額建筑安裝工程費總額為基數(shù)，根據(jù)招標方式（國際招標與國內(nèi)招標）的不同，按累進費率進行計算，費率從0.06%起至1.67%止。工程質(zhì)量監(jiān)督費是支付給各省（區(qū)）工程質(zhì)量監(jiān)督站的管理費用，取費標準為定額建筑安裝工程費總額的0.15%；工程監(jiān)理費是支付給按施工監(jiān)理辦法進行工程監(jiān)督與管理的監(jiān)理單位的費用，概算取費標準根據(jù)招標方式的不同分別為定額建筑安裝工程費總額的1.6%（國內(nèi)招標）和3.5%（國際招標）；設(shè)計文件審查費是上級主管部門對項目可行性研究報告和勘察設(shè)計文件進行審查時收取的費用，取費標準為定額建筑安裝工程費總額的0.05%.從項目建設(shè)管理的投入與質(zhì)量監(jiān)督、工程監(jiān)理、設(shè)計文件審查的投入及其取費標準來看，建設(shè)單位管理費總體取費標準是嚴重偏低的。

　　建設(shè)單位管理費的費率是根據(jù)國內(nèi)招標和國際招標的不同來確定的，差距很大，有些國際招標的建設(shè)單位管理費費率還不到國內(nèi)招標的一半，如表1所示。

　　這一費率差距造成的結(jié)果是某些采用國際招標的公路項目雖然線路長、投資大和管理人員多，但其概算批準的建設(shè)單位管理費卻比線路短、投資小和管理人員少但采用國內(nèi)招標方式的項目要低得多。如廣西一個利用亞行貸款的項目，實行國際招標，線路全長188公里，概算投資51.5億元，其中建筑安裝工程費總額為38億元，業(yè)主的管理人員為97人，批準的建設(shè)單位管理費為694萬元；而另一個使用國內(nèi)資金的項目，實行國內(nèi)招標，線路全長87公里，概算投資27.6億元，其中建筑安裝工程費總額為21億元，業(yè)主的管理人員為57人，批準的建設(shè)單位管理費卻為847萬元。

　　2.建設(shè)單位管理費列支的費用不夠科學(xué)

　　建設(shè)單位管理費列支的內(nèi)容包括了印花稅，公路項目的工程勘察設(shè)計合同、建筑安裝工程承包合同、借款合同、購銷合同、技術(shù)咨詢合同和營業(yè)賬簿中記載資金的賬簿等均要繳納印花稅，稅率從0.1‰起，最高的達到0.5‰。公路項目各種合同金額都很大，按規(guī)定繳納的印花稅也較大，其所占建設(shè)單位管理費的比例也很高。以上述利用亞行貸款的項目為例，根據(jù)簽訂的建筑安裝工程合同、勘察設(shè)計合同、工程咨詢合同和借款合同及相應(yīng)的稅率計算，應(yīng)繳納的印花稅就達到278萬元，為批準建設(shè)單位管理費概算694萬元的40%.而該項目前期籌備時間為2年，批準的建設(shè)工期為3年，交工至竣工驗收期還有2年時間，從而造成其開支的管理費用剛開工建設(shè)不久就超過了概算數(shù)，可以預(yù)計該項目竣工時管理費用肯定會嚴重超支。

　　（二）主觀管理方面

　　1.建設(shè)單位缺乏全面專業(yè)化的基建管理經(jīng)驗。高速公路建設(shè)從籌備到竣工一般為六七年時間，大部分是成立項目公司或由政府有關(guān)部門成立項目指揮部負責(zé)項目建設(shè)管理，其管理人員往往是從交通系統(tǒng)各有關(guān)單位臨時抽調(diào)來組成，有不少人是第一次參與項目建設(shè)管理，缺少管理經(jīng)驗，在工程勘察設(shè)計審查、工程質(zhì)量控制、工期控制以及成本費用控制方面很難達到專業(yè)化標準。項目管理單位往往只好通過增加人員來加強管理，導(dǎo)致配置的管理人員普遍較多，一個項目少則幾十人，多則超過百人，造成了管理費用的增加。

　　2.竣工資料收集整理和竣工決算時間過長。近年來，在公路工程建設(shè)過程中工程施工技術(shù)、機械設(shè)備都得到了較大的提高和加強，工程建設(shè)施工速度不斷加快，工程建設(shè)項目從開工建設(shè)到工程完工投入生產(chǎn)和運營所用的時間逐漸在縮短，但是與之相適應(yīng)的竣工資料收集整理和竣工決算工作卻相當滯后。各級領(lǐng)導(dǎo)在公路項目沒建成通車之前非常重視，經(jīng)常對項目建設(shè)進行檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督，但在項目建成通車之后過問就比較少了。項目管理者往往也在項目建成通車以后有所松懈，對竣工資料收集整理和竣工決算工作抓得不夠緊，按交通部的現(xiàn)行規(guī)定，項目通車兩年后要完成竣工決算、竣工驗收和竣工資料檔案的移交工作，但有不少的項目通車好幾年了還沒有收集好竣工資料和編制好竣工決算報告，導(dǎo)致項目管理機構(gòu)和人員均不能撤銷，仍要開支不少的管理費用，造成建設(shè)單位管理費進一步超支。

　　3.建設(shè)單位管理費開支預(yù)算不強，隨意性大。現(xiàn)在行政事業(yè)單位的經(jīng)費已經(jīng)納入預(yù)算管理，各項費用的收支都是根據(jù)批準的年度預(yù)算進行的，管理很規(guī)范，做到量入為出，不會出現(xiàn)超支的現(xiàn)象。但大部分公路項目建設(shè)單位管理費的開支沒有實行預(yù)算管理，費用的開支計劃性不強，隨意性比較大，項目認為需要使用就開支了。公路項目具有點多、線長、面廣等特點，管理人員經(jīng)常要到施工現(xiàn)場進行檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督工作，需要購置或租用較多的車輛，并支付數(shù)額巨大的車輛使用費，而項目單位在交通工具的配置和使用上自主權(quán)較大，這部分費用很難進行控制。項目建設(shè)涉及多方面的工作，建設(shè)單位要協(xié)調(diào)上下左右的各種事務(wù)，日常業(yè)務(wù)接待比較多，沒有預(yù)算很難有效地控制好招待費用。公路工程事關(guān)政府形象，往往在開工、通車時舉行大型慶典，這筆費用也是由建設(shè)單位承擔(dān)，從而導(dǎo)致了項目建設(shè)單位管理費嚴重超支。

　　三、建設(shè)單位管理費控制措施

　　建設(shè)單位管理費在公路工程總投資中所占比重雖然不大，但它是一個比較敏感的指標，它反映了建設(shè)單位綜合管理水平的高低，為了控制好該項費用，必須對其進行全面的預(yù)算管理，嚴格控制該費用的開支。

　　（一）根據(jù)項目建設(shè)周期的特點將建設(shè)單位管理費總額分解到各年度，實行分年度控制，以達到總控的目的。

　　公路建設(shè)項目可分為籌備期（工程籌備至開工時期）、建設(shè)期（工程開工至交工時期）和收尾期（工程交工至竣工驗收及辦妥竣工財務(wù)決算時期），這三個時期工作量各不相同，需要的人力物力也有區(qū)別，其時間的長短、管理費用的投入還與是否利用國外資金有關(guān)。根據(jù)對廣西部分公路項目實際使用建設(shè)單位管理費情況的統(tǒng)計分析，使用國內(nèi)資金的項目，籌備期一般為一年六個月，建設(shè)單位管理費為總額的14%左右；建設(shè)期一般為三至四年，建設(shè)單位管理費為總額的65%左右，收尾期一般為兩年兩個月，建設(shè)單位管理費為總額的21%左右。使用國外資金貸款的項目，籌備期一般為兩年，建設(shè)單位管理費為總額的17%左右，建設(shè)期一般為三至四年，建設(shè)單位管理費為總額的61%左右，收尾期一般為兩年三個月，建設(shè)單位管理費為總額的22%左右。根據(jù)目前的投資和管理體制，項目單位應(yīng)根據(jù)項目所在地的物價水平和項目的實際情況，將項目核定的建設(shè)單位管理費總額合理地分解到各年度中，按不同項目的籌備期、建設(shè)期和收尾期的費用測算結(jié)果，在項目籌備時就做好各年度建設(shè)單位管理費開支的預(yù)算，報主管部門審批后執(zhí)行，做到量入為出，認真控制好建設(shè)單位管理費。

　　（二）將年度總預(yù)算的建設(shè)單位管理費科學(xué)地分解到建設(shè)單位各部門使用

　　根據(jù)項目年度經(jīng)費總預(yù)算，按各部門的工作任務(wù)和工作量的大小，科學(xué)地測算出部門年度工作經(jīng)費，將項目年度建設(shè)單位管理費分解到各部門使用，實行總額包干。同時項目在建設(shè)過程中經(jīng)常會出現(xiàn)一些不可預(yù)見的檢查和征地拆遷糾紛，因此在將費用細分到各部門時，應(yīng)該預(yù)留一定數(shù)量的機動費用來處理這些不可預(yù)見的問題，保證整個項目工作順利地進行。

　　（三）提高管理人員的工作效率，嚴格控制車輛費用開支。

　　要使管理費控制在年度的預(yù)算包干范圍內(nèi)，首先要做到精簡人員，提高工作效率。工作人員工資及津貼在實際開支的建設(shè)單位管理費中所占的比重最大，達到35%，人員增多不但增加工資及津貼的開支，還會增加相應(yīng)的辦公、差旅等費用開支，因此必須做到定員定崗，杜絕因人設(shè)崗的現(xiàn)象發(fā)生，使人員組成精干，工作效率更高。公路建設(shè)具有點多、線長、面廣的特點，管理者經(jīng)常要深入到工地建設(shè)現(xiàn)場，交通車輛是我們工作必不可少的工具，車輛的折舊費、油料費、養(yǎng)路費和保險費的開支也很大，一般占到建設(shè)單位管理費總額的27%，我們應(yīng)該想辦法降低該項費用的開支。根據(jù)公路項目建設(shè)的特點，籌備期和收尾期車輛使用較少，建設(shè)期使用最多。項目建設(shè)期一般為3至4年，車輛可以采購也可以租用，根據(jù)已經(jīng)完工項目的對比分析，建設(shè)單位可只采購部分主要的車輛，其余車輛通過租賃來使用更為合算。另外，還要嚴格控制車輛的總量，在使用過程中要加強管理，提高車輛使用效率和降低車輛使用成本。

　　（四）積極做好接待工作，努力減少業(yè)務(wù)招待費開支。

　　工程建設(shè)涉及到很多單位和部門，有很多上下左右的事情需要協(xié)調(diào)，日常業(yè)務(wù)接待必不可少。同時公路項目路線都比較長，管理人員經(jīng)常是早出晚歸，在外用餐是比較普遍的事情，因此不少項目業(yè)務(wù)招待費開支都很大，有些還超過了建設(shè)單位管理費的10%，應(yīng)該認真對該項費用進行控制。各種接待除嚴格按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行外，還要進一步挖掘降低招待費的辦法。各項目單位一般都有職工食堂，可以考慮把食堂作適當裝修，再聘任兩個較好的廚師，大部分的接待都在項目駐地食堂進行，這樣能大大降低業(yè)務(wù)接待費。鑒于工程路線比較長，各種檢查接待及日常工作很難回項目駐地就餐，此時應(yīng)該充分利用工程沿線各駐地監(jiān)理工程師辦公室和項目經(jīng)理部的食堂，檢查接待和工作用餐就在最近的食堂進行，過后再由項目單位按規(guī)定將招待費和工作餐費支付給各駐地監(jiān)理工程師辦公室或項目經(jīng)理部。對于必須在酒店進行的接待，要認真按接待標準進行接待并嚴格控制陪同人員的數(shù)量，盡量減少招待費的開支。

　　（五）加快竣工資料收集和竣工決算工作，減少費用開支。

　　建設(shè)單位在建設(shè)過程中要注意做好竣工資料的收集整理和歸檔工作，根據(jù)工程籌備期、工程建設(shè)期和工程收尾期各階段對資料歸檔的要求不同而逐漸將工程資料歸檔，形成最后的竣工資料，避免全部的竣工資料都在項目建成通車后再整理歸檔的現(xiàn)象發(fā)生，這樣不但竣工資料難整理，也會發(fā)生較多的管理費用。在項目建成通車后，建設(shè)單位要加緊和各施工單位進行工程結(jié)算，辦理完與各施工單位的工程結(jié)算后，建設(shè)單位要認真做好項目的竣工決算工作，及時編制竣工決算報告，按規(guī)定進行竣工審計，經(jīng)審計后可進行竣工驗收，并辦理竣工檔案移交工作。建設(shè)單位必須抓好這一階段的工作，并根據(jù)工作量的大小逐漸減少管理人員和車輛，從而減少管理費用的開支。

　　（六）建立約束和激勵機制，保證建設(shè)單位管理費全面預(yù)算管理取得實效。

　　建設(shè)單位管理費的預(yù)算管理貫穿于項目建設(shè)的全過程，是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程。由于我們在以前的項目中對該項費用的開支比較隨意，剛開始執(zhí)行預(yù)算管理時肯定會遇到不少困難，我們要有戰(zhàn)勝困難的信心和決心，不斷完善和提高費用的預(yù)算管理水平。同時，要建立約束與激勵機制，將費用控制的效果與管理人員的待遇與政治考核、任免提拔結(jié)合起來，促使管理者提高管理水平，充分調(diào)動其積極性，保證全面預(yù)算管理取得實效，使公路項目的建設(shè)單位管理費控制得更好。

　　四、政策建議

　　（一）調(diào)整建設(shè)單位管理費取費標準，完善具體執(zhí)行時間的規(guī)定。

　　公路項目建設(shè)單位管理費取費標準是1996年制定的，取費標準很低。2002年9月財政部在《關(guān)于印發(fā)〈基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定〉的通知》（財建［2002］394號）中，對建設(shè)單位管理費的總控制數(shù)作了一定的調(diào)整，規(guī)定以項目審批部門批準的項目投資總概算數(shù)為基數(shù)，并按投資總概算的不同規(guī)模分檔計算，同時還規(guī)定業(yè)務(wù)招待費不得超過建設(shè)單位管理費總額的10%.控制數(shù)雖然有所提高，但提高輻度不大。根據(jù)調(diào)查掌握的情況看，大部分項目建設(shè)單位管理費普遍超支，有不少項目超支還非常嚴重，費用能控制在批準概算和財政總控制數(shù)范圍內(nèi)的很少，很多項目不管怎么節(jié)省和嚴格控制都無法做到不超支，因此應(yīng)該將其概算取費標準進行適時調(diào)整，使該項費用的概算處在一個比較合理的水平，在項目建設(shè)過程中經(jīng)過管理者的努力可以將建設(shè)單位管理費控制在批準的概算范圍內(nèi)，并略有節(jié)余。交通部已經(jīng)著手對現(xiàn)行的公路基本建設(shè)工程概算、預(yù)算辦法進行修訂，由于修訂工作量大，內(nèi)容繁雜，需要進行大量的調(diào)研和測算工作，在新的辦法未正式頒布前，交通部于2005年6月下發(fā)了《關(guān)于完善公路基本建設(shè)工程概算預(yù)算編制辦法有關(guān)內(nèi)容的通知》（交公路發(fā)[2005]230號），對建設(shè)單位管理費的取費標準作了調(diào)整，不再區(qū)分國內(nèi)招標和國際招標，使用統(tǒng)一的費率進行計算，與1996年的相比有了很大的提高，增長了2至3倍。這樣基本上能使核定概算的建設(shè)單位管理費處在一個較合理的范圍內(nèi)，為做好費用控制奠定了一個合理的基礎(chǔ)。同時交通部還規(guī)定，建設(shè)單位管理費和工程監(jiān)理費均為項目實施建設(shè)管理的費用，執(zhí)行時可根據(jù)建設(shè)單位和施工監(jiān)理單位所實際承擔(dān)的工作內(nèi)容和工作量統(tǒng)籌使用。

　　公路工程概算的編制和項目建設(shè)的實施存在一個較長的時間間隔，現(xiàn)在在建的公路項目概算有一些是2005年6月以前批準的，其建設(shè)單位管理費取費標準是按1996的規(guī)定來計算的；有些是2005年6月以后批準的，建設(shè)單位管理費取費標準是按新的規(guī)定來計算的，兩者相差很大。為了使該項費用更合理，建議交通部進一步補充完善執(zhí)行時間上的規(guī)定，參照財政部《關(guān)于解釋〈基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定〉執(zhí)行中有關(guān)問題的通知》，可考慮2005年6月以后開工的項目建設(shè)單位管理費概算取費標準統(tǒng)一按新的規(guī)定執(zhí)行，若概算取費標準已經(jīng)按照舊標準批復(fù)，應(yīng)該允許項目單位按新的標準申報調(diào)整并給予批復(fù)，這樣更有利于建設(shè)單位對項目進行管理和對費用實行有效的控制。

　　（二）在概算中將印花稅從建設(shè)單位管理費中劃出并單獨列支

　　在公路工程項目中，概算中的稅金包含了營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅和教育費附加，是單獨在工程概算中列支的；而印花稅、房產(chǎn)稅和車船使用稅卻包含在建設(shè)單位管理費中。房產(chǎn)稅和車船使用稅金額不大，對建設(shè)單位管理費的控制沒有多少影響，但印花稅發(fā)生的金額很大，如前所述，按舊概算計算占建設(shè)單位管理費概算的40%，即使按新的概算來計算，也達到概算的13%.因此，能否考慮將印花稅在概算中單獨列支，不再包含在建設(shè)單位管理費里，使建設(shè)單位管理費的開支更具有可控性。

　　（三）大力推行代建制，選擇專業(yè)的單位對項目進行建設(shè)管理。

　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》精神和財政部《關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》（財建[2004]300號）的規(guī)定，代建制是對非經(jīng)營性政府投資的項目，通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)項目建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的一種項目建設(shè)管理模式。專業(yè)的項目管理公司一般人力資源豐富，復(fù)合型人才多，管理水平較高，經(jīng)驗較豐富，可有效地對工程投資、質(zhì)量和進度進行控制，其投入的工作人員較少，可有效地降低管理費的開支。代建制模式是國家為了加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式的新舉措，應(yīng)大力進行推廣。對項目實行代建制，必須簽訂好科學(xué)的《項目代建協(xié)議》，要規(guī)定好項目管理公司和業(yè)主單位在項目建設(shè)過程中的權(quán)利和責(zé)任，以確保項目建設(shè)順利進行。當然，代建制目前剛在發(fā)展和探索中，還有很多不完善的地方，各部門在實踐中要不斷總結(jié)經(jīng)驗，進一步規(guī)范代建制的各項工作。