引言

　　截止2006年，項目資本金制度實施已超過10年了。對項目資本金制度實施的效果，理論界和實務界一直存在不同的看法，特別是近年來（2004年《收費公路管理條例》發布實施前后），隨著“統貸統還”政策的推出，項目資本金制度更是遭遇了前所未有的困惑：嚴格堅持項目資本金制度，“統貸統還”政策如何實施？全面落實“統貸統還”政策，項目資本金制度還能否堅持？不實行“統貸統還”政策，國家公路網發展目標和“十一五”公路建設的目標能否完成？等等。這一系列相互影響、錯綜復雜的問題正在困擾公路建設領域的實踐。因此，探討公路發展總目標、“統貸統還”政策與項目資本金制度之間的內在關系，尋找政策之間的良性互動，無論是對理清理論政策研究與制定思路，還是對指導當前的公路融資實踐，都有著重要意義。

　　一、公路發展相關政策梳理

　　為了明確工程項目建設中的責權利關系，防止“牽鼻子工程”和“尾巴工程”，防范金融風險，1996年國家推出了項目資本金制度（詳見《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》和《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》）。

　　為了體現公路的公益性特質，強調重點發展非收費公路（詳見《收費公路管理條例》）。

　　為了滿足經濟社會發展對整體路網的要求，提出加快發展公路（詳見《公路水路交通“十一五”發展規劃》）。

　　為了加快發展公路，提出多元化投融資體制（詳見《公路水路交通“十一五”發展規劃》）。

　　由于政府資金的短缺，提出更多的負債（社會融資），同時沖擊了項目資本金制度。

　　更大規模的公路建設投資，一方面要求更多的項目資本金，另一方面要求更多的社會融資。

　　社會資金總量一定的前提下，無法籌集足夠的項目資本金，于是虛假資本金出現。

　　收費總量一定的條件下，效益差的公路收費入不敷出，效益好的公路卻收支結余。為了謀求不同經濟發展水平地區的公路平衡發展，《收費公路管理條例》提出了“統貸統還”政策。

　　“統貸統還”政策的實施和收費公路發展政策限定（限期收費）使得項目資本金制度遭遇前所未有的困惑。

　　二、項目資本金制度的利弊分析

　　80年代后期，我國建設項目開始實驗項目業主責任制，1992年開始正式實行項目業主責任制。業主責任制對初步改變籌資建設與經營還貸脫節問題雖然起到了一定的積極作用，但存在的弊端也是顯而易見的，突出表現在：（1）項目業主的所有者或經營者身份不清；（2）機構不規范，屬于松散聯合體；（3）不具備法人資格，難以行使法律權利。針對這些弊端，1993年11月《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次提出推行法人投資責任制，即項目法人責任制，明確項目建設必須先有法人后有項目。

　　為了更好地落實該《決定》精神，1996年國家先后就有關項目法人責任制問題出臺了兩個重要文件： 1996年3月國家計委以計建設[1996]673號文件發布的《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》和1996年8月國務院以國發[1996]35號文件發布的《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》。從這兩個文件的起草與解釋權看，都屬國家計委，第二個文件是對第一個文件的進一步補充和完善，這兩個文件目前也是國家有關項目法人責任制的最權威文件。《暫行規定》強調，“國有單位經營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人，項目法人可按《公司法》的規定設立有限責任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司形式。項目可行性研究報告經批準后，正式成立項目法人。并按有關規定確保資本金按時到位，同時及時辦理公司登記。國發[1996]35號《通知》也指出，從1996年開始，對各種經營性投資項目包括國有單位的基本建設、技術改造、房地產開發項目和集體投資項目實行資本金制度，投資項目必須首先落實資本金才能進行建設。交通部及時轉發了上述文件，并結合交通基本建設項目特點出臺了《公路建設四項制度實施辦法》（該辦法已經被廢除），明確公路建設項目法人分為經營性公路建設項目法人、公益性公路建設項目法人。依法投資建設經營性公路項目的國內外經濟組織為經營性公路建設項目法人。非經營性公路建設項目法人為公益性公路建設項目法人。之后，公益性公路建設項目法人也參照經營性項目法人，實行了資本金制度。

　　由此可見，項目資本金制度開始于經營性公路項目，逐步拓寬至非經營性公路項目，這種拓寬只有交通部門本身的制度依據，并沒有更高或更權威機關的釋義。那么，國家實行項目法人責任制和項目資本金制度的初衷到底是什么呢？項目資本金制度的本質內涵包括什么內容呢？為了便于后面的探討，有必要對此展開進一步的分析。

　　1.實施目的

　　實行項目資本金制度，其根本目的就是借此制度明確投資主體，為建立現代企業制度奠定基礎。這是改革的出發點（筆者注：現行的政府還貸公路實行項目資本金制度和該出發點并無關聯），而且項目資本金制度也被解讀為國家正式的投融資制度改革措施出臺之前的過渡措施（筆者注：實施了十年之多已經超出過渡范圍了）。

　　2.本質內涵

　　討論項目資本金制度的本質內涵涉及三個方面問題，一是項目的性質界定問題，二是資本金性質界定問題，三是項目資本金的額度或比例問題。其中項目的性質界定問題尤為關鍵。國務院通知中明確規定，經營性項目（筆者：非經營性項目應不包括在內）實行資本金制度，同時強調“公益性投資項目不實行資本金制度”。關于資本金的性質，《通知》非常明確地指出，“投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務（筆者提醒格外關注現有的開發銀行軟貸款可以作為資本金政策的合理性）；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回”。關于資本金額度，文件規定為動態概算的35％。從這三點規定，不難看出項目資本金制度的本質：占動態概算一定比例的用于經營性項目建設的非負債資金。

　　3.利弊分析

　　將項目資本金制度推廣至公路建設項目，并按照制度規定明確項目資本金額度及比例，一方面，在一定程度上保證了項目建設資金的及時足額到位，減少或避免了過去的“牽鼻子工程”和“尾巴工程”；另一方面，對于提高工程質量，保證建設工期，及早形成項目的社會和經濟效益都起到了積極作用。此外項目資本金的實行也在一定程度上限制了貸款規模的膨脹，對防范、化解金融風險有著積極的意義。但是，項目資本金制度的實施同樣也存在諸多弊端，制度規定本身一刀切的35％資本金比例既不切合具體項目的實際，更不能體現國家宏觀經濟調控政策（依據于國家經濟社會發展總目標的國家路網規劃）；某些銀行的軟貸款可以視作為項目資本也值得商榷；非經營性大中型和小型基本建設項目可參照執行的條款也顯得多余（哪些必須參照、哪些可以不參照，規定不具體），同時也為以后收費公路的資本金管理埋下不規范的伏筆；項目資本金制度實施的保障措施或配套措施也沒有跟上。

　　三、項目資本金制度實施遭遇的阻力

　　1.資金供求矛盾阻力

　　公路全方位快速發展對資本金的需要與現實社會能提供的資本金總量之間存在著尖銳矛盾。

　　追溯實行資本金制度的初衷，從微觀看，是要保證新建項目的資金供給，實行責權利相一致的法人項目責任制度；從宏觀看，實行資本金制度從一定程度上限制了“新項目”的盲目上馬，沒有資本金或資本金不到位項目無法立項，從而在某種程度上也起到了防止貸款過快增長，引發金融危機的作用。但是，現實情況是，在投融資體制沒有實質創新、資本金來源渠道沒有改變（國家財政沒有增加、合資、股份制政策受限）、資本金總量沒有新的重大突破前提下，公路發展的總量卻不斷增加，這給資金供給帶來了巨大壓力。我們不妨對比一下“六五”至“十一五”期間的全國公路發展資金需求，“六五”期間28.71億元，“七五”期間228億元，“八五”期間1631億元， “九五”期間8974億元，“十五”期間19505億元，“十一五”期間將超過20000億元。如此快速遞增的巨額資金需求，給資金籌集帶來嚴峻的壓力。正如交通部馮正霖副部長指出的， “十一五”公路水路建設面臨籌資的壓力遠大于“十五”期。這勢必給各級公路建設部門或機構帶來新的壓力，財政不給資本金，公路建設任務目標必須完成，股份制、轉讓經營權不僅受到較大的政策限制，也無法達到立竿見影。因此，只有選擇最簡單的方法——銀行貸款。憑借公路收費權抵押，獲取銀行貸款，有時是“一權多押”、“重復抵押”，然后將原來的貸款以“統貸統還”的名義，經過多次轉賬，其中一部份演變成項目資本金，項目得以實施。

　　公路建設資金需求與現行投融資體制下的資金供給短缺形成了尖銳矛盾，而這一矛盾也決定了項目資本金制度的有關規定脫離了當前公路發展總體政策實際。

　　2.“統貸統還”阻力

　　客觀的說，“統貸統還”政策是源于實踐的產物。為了解決公路建設資金不足問題，國家首先肯定了廣東省收費建設公路橋梁的做法，并于1988年1月交通部、財政部、國家物價局聯合發出通知，明確指出“……隨著商品經濟的發展，公路狀況不適應國民經濟發展的需要的矛盾日益突出，在國家投資有限的情況下……利用貸款、集資、外資等多渠道籌集資金建設公路……建成后，收取合理的通行費用于償還貸款，對加快公路建設起到了積極的作用”。這是我國第一個明確可以實行貸款建路，收費還貸的規定。1997年7月，收費公路以法律的形式在《中華人民共和國公路法》中予以確立。之后，各省紛紛仿效廣東的做法，收費公路在我國呈現出空前的發展態勢。2002年，山東省針對經濟發展不平衡地區的交通量現狀，為了扶持經濟欠發達地區的公路建設，改善基礎設施環境，首次以交通規費和車輛通行費為信用擔保，統一對貸款進行管理與核算。這一做法經媒體宣傳報道后，中東部地區紛紛仿效。交通部在調研的基礎上，于2004年正式出臺了《收費公路管理暫行辦法》，肯定了山東的做法，提出了“統貸統還”的政策。此后，“統貸統還”政策迅速成為全國性融資模式。

　　“統貸統還”政策實施后，由于各地對“統貸統還”政策的不同解讀，越來越多的地方對“統貸統還”政策作了進一步的靈活理解，實踐中，不僅省級交通主管部門實行此政策，一些市級主管部門和項目法人也參照執行。于是，效益好的路在當年或若干年內收費扣除養護和還貸資金后如有結余，則轉作它路使用，不僅高速公路之間拆借資金，高速公路與國省干線、甚至于農村公路之間也實行了統借統還。這樣一來，效益好的路不僅不會提前還清貸款而結束收費，更多的時候，自身貸款不還或“借新還舊”，將所謂的“結余”資金轉移使用。特別是用于那些效益差的收費公路資本金或農村公路補助資金。由于項目之間的資金無原則的串用，甲項目的收費不必還貸而轉作乙項目的資本金。而甲項目自身的貸款又可以通過新貸款解決。結果是，項目資本金制度實際上已經名存實亡。

　　3.收費公路政策阻力

　　《收費公路管理條例》肯定了“統貸統還”，但同時規定了收費年限，如何協調好貸款償還和收費年限的確定問題非常重要。既然有了收費期限的規定，那么新上項目就應該事先確定資金構成和回收渠道。無償還能力的收費單位應由財政事先在年度預算統籌考慮。效益好的公路項目應以償清貸款為目標確定收費年限，而不是事先確定收費年限，然后確定資金構成（貸款比例）。比如某新建公路，總投資40億元（假設為動態概算），收費年限確定為20年，那么根據20年的經濟發展和車流量變化預測，估計可以收取通行費15個億，扣除養護以及收費支出6個億，只有9個億，顯然33億（假設整個收費期需要支付利息2億元）只能由政府投資，33億元占總投資40億元的82%，也就是說，該項目的總投資中，國家無償投資（或者稱為項目資本金）必須達到82%，否則無法在20年內完成收費還貸任務。當然，如果某新建項目效益比較好，比如仍以上項目為例，估計收費年限還是20年，20年內收費凈收入可以達到90億元，那么根本無須國家投資，也就是不需要任何資本金，而且還可以提前若干年還清貸款，提前結束收費。由此不難看出，收費年限、資本結構、年均收費額三者之間存在互相依存的必然聯系。

　　因此，可以得出結論：如果收費年限、項目總投資確定，則年均凈收入和可取得的貸款額度決定項目資本金（國家投入）額度；如果反過來說，項目總投資、國家資本金確定，則年均凈收入額度決定收費期限的長短。

　　現實的困惑是，總投資、項目資本和收費期限同時確定的情況下，我們不可能地無節制的提高收費標準（年均凈收入），又怎么能夠確定償清項目貸款額度呢？償不清怎么辦？要么挪用其他資金償還，要么繼續收費，直到還清貸款為止。顯然，國家的政策與政策之間的抵觸，導致了實際執行的困惑。

　　更深層次的困惑還表現在：總的建設目標是確定的（通車里程），年均凈收入是確定的，項目資本金來源總量是沒有保證的（財政預算沒有總體安排，其他渠道杯水車薪），那么資本金從哪來？自行想辦法？怎么想？只有造假。一個項目的資本金通過幾番周轉可以演變成若干個項目的資本金，本來是貸款資金，通過精巧的會計加工，可以實現資金變性，貸款一夜之間就變成了資本金。試想，如果這就是我們試行資本金制度的本意，那么我們的項目資本金制度還有何實質性意義呢？

　　在現行投融體制框架下（國家財政投資比例低下，主要依靠市場融資尤其是銀行貸款），在經濟社會發展對公路建設速度和總量的剛性要求下，提高收費水平、延長收費期限，從還貸結余的收費額中拿出部分資金承擔收費水平低甚至于不收費但又必須自行籌資建設的公路項目資本金，對行業主管部門、公路管理建設單位來說，“統貸統還”不失為“及時雨”，利用對“統貸統還”政策的不同解讀，將原來拐彎抹角通過偷換概念的手法滿足“項目資本金”制度的要求轉變為明目張膽拋棄“項目資本金制度”。

　　應該說，“統貸統還”政策的出臺一定程度宣告了項目資本金制度的壽終正寢。公路要修（無論是否有資本金，因為國家總體公路建設規模的確定本身就沒有考慮可籌集的項目資本金規模），資本金沒有就向銀行貸款，本項目還不了，它項目（效益好的項目）償還，它項目收入既要償還它項目，還要償還本項目，本項目還不清，它項目不得停止收費（法律規定的收費期限也遇到相同困惑），這是必然的選擇。

　　四、項目資本金制度的改進建議

　　（一）合理界定項目資本金制度的適用范圍

　　政府還貸公路是否繼續實施項目資本金制度，從國家宏觀調控和防范金融危機角度，可以考慮引入此項制度，但必須具備以下條件：1.資本金必須真實；2.資本金來源與比例應嚴格、合理界定；3.要結合公路整體發展的資金需求，國家財政的資金供給以及市場化融資的可能性與現實性統籌考慮，不能一方面要求公路快速發展，另一方面又從資本金和非資本金兩個渠道同時對公路建設資金籌集加以限定。為此，有必要確定項目資本金制度的實施范圍，應還原國家有關資本金制度實施的最初范圍界定，經營性項目應嚴格實施資本金制度，非經營性項目則不必遵循項目資本金制度的規定或專門制定非經營項目資本金制度。

　　（二）“統貸統還”政策下項目資本金制度的具體改良

　　1.取消資本金制度，還原項目建設資金的本來面目。

　　根據上述分析的原因，項目資本金制度對非經營性公路而言沒有實際的指導意義。因此，建議取消。一個新的項目能否上馬，應重點（下轉第23頁）（上接第18頁）關注社會經濟發展的需要程度和國家與社會資金的供應能力。國家沒有能力供給資金的情況下，又必須建設，那么資金只能來自社會。社會的資金從何而來又要具體分析，可能來自于社會各階層，比如法人組織、個人、銀行、保險公司等。但是無論來自哪個階層，只要是社會資金，除非國家財政承擔建設養護費用，只能依靠征收通行費解決。只要對擔保、抵押和通行量測算準確，無償資金和有償資金各占多大比例可以不加限制。如果要限制，可以參照現行公司注冊登記辦法，對項目公司的自有資金（實收資本或注冊資本）提出特定要求。

　　2.降低資本金比例，重新定義資本金概念，拓寬資本金來源渠道。

　　現行的一刀切的35%資本金比例顯然不符合實際。一是在現行的投融資體制和國家總體財力下，無從籌集到滿足飛速發展并且規模空前的公路建設資本金需求，特別是西部地區、農村，更是無法籌集如此比例的資本金。因此，適當降低比例，不僅可行，也是必須的；二是要針對不同規模的項目和不同地區的項目，規定不同的資本金比例。經濟落后地區的公路建設項目，首先應考慮國家投資，其余考慮負債資金。國家無償投資和負債資金的比例關系決定于公路發展的總體資金需求和國家財力的承擔能力。同時對國家政策性貸款可否作為資本金也應給予確切定義。

　　總之，我們不能“打腫臉充胖子”，一方面要大規模建設公路，另一方面在財力不支的情況下，又限制負債融資。這樣的政策必然將基層公路主管部門和公路建設管理單位置于兩難的境地。這是當前階段政府主管部門始終面臨而又必須解決的問題。