國家審計署2007年3月26日發布公告，披露了34個高等級公路項目建設管理及投資效益情況的審計結果。審計查出的主要問題是：部分項目存在勘察設計失誤、盲目趕工期現象，造成浪費損失和增加投資32.47億元；一些地方政府及項目建設單位違規征地，截留、挪用和長期拖欠農民征地補償款；部分項目建成后，未達到預期經濟效益，難以按期還清貸款。國家審計署披露的這些問題，說明了部分公路基本建設項目對資金監管不力，內控制度執行不到位，工程建設資金的管理存在很多漏洞。如何才能實現公路基本建設項目資金的有效監管，筆者根據自己曾在公路路網改造項目建設辦工作的體會做以下探討。

　　一、公路基本建設項目資金管理的薄弱環節

　　（一）不重視執行內控制度，資金存在安全隱患。

　　部分公路基本建設項目存在內控制度不健全或執行內控制度不力的問題，表現之一就是很多項目建設辦的負責人往往只注重工程進度，輕視工程建設資金的安全，有時為了爭取工程進度，往往會冒風險大量借款給承包商，使內控制度形同虛設。我們知道，大量借款給承包人，會使建設單位面臨很大的財務風險：一些不講誠信、履約能力差的承包人從建設單位得到工程借款后，并不急于計量結算，他們與民工勾結，用不同的方式套取資金，將本項目的資金挪用到其他項目，或者用于支付非本項目的各種費用，有的承包人甚至惡意拖欠民工工資和材料款，這給建設單位的資金管理帶來很多意想不到的困難。

　　（二）缺乏成本核算意識，沒有充分發揮資金使用效益。

　　公路基本建設項目的款源一般有自籌資金、國債資金、車購稅補助等，其中大部分款源是通過向銀行借款籌集，一些地方對銀行借款資金實行統借統還的管理方式。實行統借統還的籌資方式，保證了各工程項目能夠及時得到工程建設資金，為工程施工順利進行提供了便利。由于一些項目建設辦的財務人員缺乏成本核算意識，他們在向上級主管部門申請資金時，不根據本項目對資金的實際需要量進行申請，通常都是一次性大量申請資金或頻繁申請資金，在上級資金到位后，又因計量結算工作滯后，使大量的工程建設資金被沉積在建設項目的銀行賬戶上，而且沉積的時間很長，使大量的資金被閑置，一些有銀行貸款款源的項目，申請撥付的貸款資金也被閑置，這不但增加了籌資部門籌集工程建設資金的壓力，項目取得的存款利息收入也根本不足以抵消貸款利息支出，工程建設資金的使用效益沒有得到很好地發揮。筆者曾對一個路網改造項目做過統計，該項目建設辦2006年度月均存款余額都保持在2500萬元以上，也就是說每個月都有2500萬元的資金沒有及時支付出去而被閑置在項目建設辦的銀行賬戶上，如果按照6%的借款利率計算，2500萬元借款全年應付利息為150萬元，而該項目建設辦全年取得的存款利息收入為40萬元，利息收支差110萬元。資金被閑置不但沒有發揮其使用效益，支付的貸款利息也大大地提高了該項目建設成本。

　　（三）工期拖延現象普遍，增加投資財務難以控制。

　　由于沒有編制周密的施工計劃，也沒有選擇最佳的開工時間，再加上征地拆遷工作滯后、群眾阻攔施工和雨雪天氣無法施工等各種因素的影響，很多公路基本建設項目都存在工期拖延現象。我們知道，一旦工期被拖延，工程的各項費用支出都會正比例地增加。例如，很多項目普遍存在的建設單位管理費超支嚴重現象，除了預算定額偏低、核定的管理費無法滿足工程施工管理的需要造成超支外，工期拖延是造成建設單位管理費超支的主要原因。以某二級公路工程項目為例，該項目建設辦組建于2001年6月，同年7月建設辦工作人員進場進行開工前的各項籌備工作，2002年1月項目被批準正式開工，設計工期為10個月，批準工期為12個月，2003年10月工程完工進行交工驗收，實際施工工期達22個月，比設計工期拖延了12個月，比批準工期拖延了10個月，直到目前，該項目還沒有進行竣工驗收，時間跨度已經超過了6年。該項目預算批復的建設單位管理費為125萬元，實際支出357萬元，對比預算，超支232萬元。如果按照該項目的全部工期30個月（籌備時間6個月加實際工期22個月再加上竣工驗收準備時間2個月）計算，建設單位管理費月均實際支出11.9萬元，假如該項目能夠在批準工期12個月內完工，實際應開支的建設單位管理費應為143萬元，預算批復的建設單位管理費完全可以滿足工程管理的需要，照此計算，工期拖延18個月就造成該項目多開支了建設單位管理費214萬元。工期拖延還使工程監理費成倍增長，建安工程投資等各項費用支出也大幅度上升，同時也使承包人的經營成本大大提高，而這種情況是財務人員難以控制的。

　　（四）勘察設計和預算編制深度不夠，財務監管后期變更比較困難。

　　由于設計深度不夠或預算編制漏項等原因，在預算執行過程中，往往會發生大量的工程變更。由于各種原因，財務人員對工程項目發生的變更僅局限于事后核算，很少參與過程的監督管理，加上審批變更的過程透明度不高，這很容易產生工程變更過程中的舞弊行為，工程建設資金管理的隱患較多。公路基本建設項目經常出現的變更有以下幾方面。

　　1.設計單位對用作路基填料的土質調查深度不夠，很多不能使用的土方作為可利用土方；很多挖方路段的路槽必須要換填的，而設計未加考慮；很多填方路段必須要進行軟基處理的，設計遺漏較多。

　　2.橋梁工程基礎的地質鉆探資料不準確，導致基礎設計與實際施工結果不相符，特別是我區多巖溶地貌，地質情況非常復雜，如果地質鉆探資料不準確，不但增加橋梁施工的困難，也增加工程的變更數量和工程造價。

　　3.編制預算使用的材料價格與市場價格存在一定的差距，特別是瀝青材料、鋼材、水泥等的價格變動幅度較大，雖然承包人要承擔價格變動帶來的各種風險，但其經濟利益沒有保障的前提下，會采取非法轉包、偷工減料和惡意拖欠民工工資等違法手段轉嫁其風險，這不但增加建設單位的管理難度，也影響到工程項目的進度和質量。另外，設計單位對沿線料場的砂石材料也沒有進行認真的試驗，一些原設計可以就近取料的料場，因質量不符合要求而改用其他料場的材料，造成工程變更。

　　4.在項目具體實施過程中，常常會碰到設計圖做荒地統計而實際卻是林地，設計圖是旱地而實際是水田等情況，這種在設計過程中對征地拆遷調查深度不夠，勢必造成征地拆遷費用預算批復數與實際支出數差距較大、設計征地數量和實際征用土地數量不相符而需要變更的結果，影響項目建設辦對征地拆遷費用的有效控制。

　　二、實現公路基本建設資金有效監管的對策

　　（一）提高內控制度的執行力度，不斷完善內部控制。

　　提高公路基本建設項目內控制度的執行力度，保證工程建設資金的有效監管，應當從多方面采取措施。

　　1.設置管理職能小組，對工程施工過程的關鍵環節實行集體決策。

　　項目建設辦內部現有機構設置、職務分工基本上能夠做到相互牽制，但從內部控制規范性的角度和財務管理的廣度和深度來衡量，還存在較大的差距，例如，工程借款一般都由建設辦領導說了算，財務人員對工程變更僅限于事后核算等，這些現象都說明項目建設辦的內部控制不規范、財務監管不到位。為改變這種現狀，應借鑒上市公司內部設立價格、薪酬、審計等委員會的做法，在項目建設辦內部設立由建設辦負責人、工程技術人員、財務人員、監理人員組成的變更、采購、計量支付、風險評估等各專門管理小組，負責對工程施工過程中涉及變更、采購、計量支付、風險評估等事項的初步方案進行集體決策，提高這些業務辦理過程的透明度，防范舞弊行為發生。最近筆者所在單位成立了由領導、工程技術人員、財務人員、紀檢監察人員、項目主要負責人等組成的工程項目變更領導小組，專門負責審核所轄路網改造工程項目提出的變更方案，重點對各工程項目提出的變更數量和變更單價是否真實合理進行討論和核實，討論意見一致后再進行集體決策。我認為這種做法對有效控制工程投資、防范舞弊行為效果良好。

　　2.進一步健全項目的內控制度，重點完善內部會計控制。

　　在現有的內控制度的基礎上，重點要完善職責與分工控制、授權批準控制、概預算控制、工程價款支付控制、財務風險控制和會計系統控制，使各項目內控制度系統化、完整化，通過以制度來管人管事，達到不斷規范項目會計行為和財務行為的目的。

　　3.完善檢查考評機制，開展項目資金使用績效評價。

　　由于財務人員業務水平參差不齊，單純通過定期的財務會審職能發現會計核算基礎工作存在的不足，對于各項目管理中的一些深層次的問題無法完全反映，因此，在堅持財務會審辦法的同時，主管部門還要定期或不定期對建設項目的資金管理、工程進度、工程質量等進行檢查，重點對變更、計量支付、借款等環節的內控措施和控制效果進行檢查，并且經常開展項目資金使用的績效評價，改進項目管理，減少損失浪費，切實提高工程建設資金的使用效益。

　　4.建立責任追究制，嚴格財經紀律。

　　一個好的制度，如將其束之高閣，就成為廢紙一張。要使各項目的各項內控制度落實到位，就必須建立責任追究制度。切實發揮紀檢監察和內審部門的監督作用，要不定期對工程項目的預算執行情況、合同履行情況、資金管理情況等進行檢查，對違反規定的給予責任追究并通報批評，造成損失和浪費的給予黨紀政紀處分，情節嚴重的直至追究法律責任。

　　5.加強對審計意見的整改落實

　　審計提出的問題，是各項管理工作的薄弱環節，審計給于的整改建議，為各項目改進工作指明了方向，因此，必須要重視對審計意見的整改落實。通過抓審計意見的整改落實，可以進一步規范各項目的財務行為，強化會計基礎工作和資金使用的監督管理工作，提高財務監管水平。主管部門可以采取專項檢查或重點檢查的形式，促使各項目對審計意見的整改落實。

　　（二）加強資金使用成本核算，提高資金使用效益。

　　1.完善資金申請手續，在每次申請資金時，項目建設辦必須要提供結算資料，以證實資金需要量；提供銀行存款證明材料，以證實項目的存款情況。

　　2.按照分級管理的原則，由各市公路局或交通局成立結算中心，專門負責所轄公路基本建設項目資金的集中管理。項目撥款由結算中心向上級申請，項目計量結算、采購材料和設備等所需的大筆資金由結算中心直接支付，基本支出由結算中心根據預算核定數分月下撥，條件成熟的地方，主管部門為項目建設辦開設零余額賬戶。資金實行集中管理后項目建設辦財務監管的重點是對承包商取得結算資金的流向進行監管。采取這種資金管理辦法的意義在于：①為實現國庫集中收付制度奠定基礎；②便于主管部門統籌安排工程建設資金，減輕籌資壓力，提高資金使用效益；③有利于建設資金按規定程序在集中賬戶內規范運行，實現資金撥付和使用過程的有效監管；④有利于減輕工程項目貸款利息負擔，降低工程建設成本； ⑤可以從源頭上控制大量借支工程款現象，減少財務風險發生的機率。

　　3.改變現行的貸款利息列收辦法，按各項目實際占用資金的時間和數量計收貸款利息。

　　（三）嚴格開工審批制度，精心編制施工計劃。

　　為避免拖延工期現象，首先，要嚴格開工審批制度，對征地拆遷等前期準備工作未完成的項目，堅決不予批準開工建設，避免因征地拆遷未完成、沿線群眾阻攔施工而影響工程進度；第二，要減少開工前的籌備時間；第三，要選擇最佳開工時間，避免在雨季開工使工作無法開展；第四，項目建設辦必須要編制詳細的施工計劃，精心組織施工，避免在建設過程中受各種不利施工的因素影響工程進度。

　　（四）加強預算控制，減少勘察設計失誤。

　　為減少對項目勘察設計的失誤，提高工程預算的可執行性，便于建設單位控制工程投資，有必要加強對勘察設計和編制預算階段的控制，具體措施如下。

　　1.實行“二上二下”的預算編制原則，充分征求項目業主單位和管養單位的意見。

　　初步設計方案出臺后，要充分征求項目業主單位和管養單位的意見，對初步設計不完善之處和預算漏項進行改進，經過“二上二下”的不斷改進不斷完善的過程，減少施工過程中的變更，以便于更好地控制工程投資。

　　2.改變傳統做法，讓項目建設辦相關人員提前介入項目前期的各項工作。

　　通常情況下，公路基本建設項目初步設計階段等前期工作的傳統做法是由主管部門委托具有相應資質的專業設計單位完成，不需要項目建設辦人員參與，項目建設辦對本項目前期工作的財務監督基本上是空白的。而初步設計階段是控制建設成本的關鍵環節，概預算一經批準將成為項目投資的最高限額，一般情況下，不得突破批準的預算投資總額。為使初步設計更加完善，預算更加科學合理，在征求業主單位和管養單位意見的同時，我認為有必要讓項目建設辦的工程技術人員和財務人員提前介入項目的前期工作，主要是對工程概預算編制依據進行調查核實、核實工程數量、提出各項定額、取費標準、工資單價、特別是材料設備價格信息等相關建議，減少初步設計和預算的漏項，以便使批復的預算能完整、準確地反映設計內容，使設計更加經濟合理、更加完善。

　　3.借助社會力量，發揮中介機構在預算控制中的輔助作用。

　　為進一步規范工程勘察設計和預算編制，減少失誤，還要引入社會中介機構對工程項目勘察設計和預算編制資料進行復核，并對建設過程中工程變更、計量結算的有關資料進行審查，開展征地拆遷、工程借款等重要事項的專題審計，為建設單位執行預算和履行合同把好關，為控制工程建設成本發揮其輔助作用。