全面預算是以貨幣或其他數量形式反映的企業未來某一特定時期的生產經營活動、投資決策活動、資產運作活動等各項指標的行動計劃與相應措施的數量說明，是針對企業預算實施的集計劃、控制于一體的系列管理活動的總稱。全面預算管理通過“分散權責，集中監督”促進企業資源有效配置，實現企業目標、提高生產效率。全面預算為控制的依據，其核心是通過將實際經營活動與預算設定的目標進行對比、分析、不斷調整生產經營而實現的。
全面預算管理就其本質特征而言是從效益目標出發圍繞市場運行，以財務管理為中心，全面控制企業經濟活動的一種企業計劃管理形式。近年來，全面預算管理在繼承企業傳統計劃管理科學內涵的基礎上，借鑒國際經驗，對企業傳統計劃管理進行改革，實現了適應市場經濟體制要求的根本性變革。
一、全面預算管理在企業中的運用
隨著經濟的快速發展，我國企業逐步意識到預算管理在企業管理中的重要性，對未來的工作也從計劃轉變為預算。根據有關資料，通過對58家國有大中型企業內部管理狀況的調查表明，其中有1/3左右的企業開始實行全面預算，只是企業全面預算管理的范圍有一定差異。在此過程中雖然遇到了很多阻力，但是我們仍然看到了全面預算管理帶給企業嶄新的希望，最重要的是從中積累了許多寶貴的經驗，為全面預算管理的進一步推廣奠定了基礎。
以武鋼集團為例，它是一個因實行全面預算管理而著名的企業。1987年初，武鋼集團培養了一支具有較高業務素質、心理素質的專業隊伍，經過十多年的努力建設了全面預算管理體系，并對與實施全面預算管理不相適應的組織機構進行改革，調整企業對內部各部門的管理方式，重新劃分權利和責任，建立了新的考核指標體系，結合企業的戰略目標，將全面預算管理推廣為企業內部控制的重要方式。它由預算編制、預算執行、預算分析和考核等環節構成。預算管理的內容貫穿在企業的整個生產經營活動中，對管理的各個層面、環節及總體目標進行系列、統一的規劃和控制，全方位開展成本效益縱深活動。以降低成本增效為中心，以實現公司利潤為目標，依靠科技進步和管理創新與優化產品結構、優化工藝、優化資源配置和資金運作相結合，力創新的經濟增長點。127項主要技術經濟指標中有57項超歷史最高水平，其中，煉鋼鋼鐵料消耗、轉爐爐齡、連鑄比國內領先，第三煉鋼廠轉爐工序能耗再創世界先進水平，軋鋼成材率全面達到并超過預算目標值。通過預算控制，在提高技術經濟指標水平的基礎上，極大地促進了成本費用的降低。
實行這一管理制度給武鋼集團帶來了經濟效益上的巨大進步。與此同時，一個健全的全面預算管理制度不僅要從經濟效益的角度上去理解，還應從經營機制的角度來詮釋它的內涵。武鋼集團導入全面預算管理制度后，建立有效的財務治理結構，通過對財權的預先安排來約束集團經營行為，有利的解決了武鋼財務治理結構問題。對于過去集團治理結構中存在兩權分離、委托人與代理人財務目標不一致和信息不對稱、股權集中的過度干預和董事會弱化等問題，造成經營者損害所有者利益的經濟現象得到了改善。這表現在：
1.擴大了集團企業財務治理范圍。集團企業全面預算應致力于處理包括股東、債權人、管理人員與員工等不同利益關系的人在內的財務關系，而不僅僅是集團所有權人與經營權人之間的激勵與約束關系。
2.優化集團企業財權配置問題。使集團內企業間配置財務活動的決策權、執行權、監督權和控制權能充分體現財權分配的一般原則，即：股東大會擁有財務經營權和日常財務決策權、監事會配置財務監督權。
3.提高集團企業財務治理效率。全面預算可以提高財務治理效率，充分發揮預算對經營權財務行為的約束，使經營者的能力、動力與約束力發揮處于受控狀態，確保最佳財務效率。
所以說，傳統意義上的差錯糾弊和保護資產安全已不能滿足現代企業管理的需求，其目標已延伸到提高效率和效益，兼具監督、激勵及分配功能，能夠解決企業的內部管理問題，保證管理目標的實現。
盡管全面預算管理帶給企業擴大財務治理范圍、優化財權配置、提高財務治理效率等諸多好處，但是，這種管理方法在我國的實施情況仍然不到位卻是不爭的事實。新聞媒體在一次對武鋼集團的財務負責人采訪時問道：“您認為在公司的全面預算管理工作中感到不足的是什么？最難做的工作是什么？”該負責人回答說：“不足的是預算落實不到實處，最難做的就是由財務部門來執行預算。”
這說明我國企業在實行全面預算管理過程中普遍存在的兩個突出問題：一是協調難，二是執行難。下面的例子更能說明這個情況。
某家國內知名的大型高新技術企業，財務主管是公司早期的創業者之一。在公司處于急劇發展的時期，大量的高學歷人才在公司優越的工作條件、頗具創新特色的分配制度和業界聞名的文化氛圍吸引下，潮水般涌進公司。大量新人的加盟，使公司在充滿活力的同時也呈現出一定程度的混亂。尤其是工作失誤和浪費現象陡然增加，費用開支失去控制。財務主管對此憂心忡忡。于是他向總裁報告了近期的開支狀況，訴說了自己的憂慮，并提出要用制度和預算來對各項費用的開支實施控制的建議。總裁同意了她的建議，并授權財務部門負責對公司財務制度的修訂、執行和預算的編制、執行。于是，在她的領導下，財務部門很快就出臺了一系列制度，并下達了各部門的費用預算，然后就開始執行。沒想到這一來，惹得各部門怨聲載道，投訴告狀紛至沓來。許多矛頭都指向財務部門，工程拖延、工作延誤、實驗失敗、生產停工待料等等，各部門都將問題都歸咎于財務部門。更糟糕的是，偏偏在這個時候，總裁卻因此把財務主管訓斥了一通。財務主管感到委屈，不明白究竟出了什么錯。
這家高新技術企業在實施全面預算管理之后發生的種種狀況是預算管理過程當中協調難、執行難問題的突出反映，很有代表性。
二、企業推行全面預算管理存在的問題及分析
（一）大型企業在預算工作中缺乏整合思想，沒有融入總預算的概念。
不少大型企業缺乏較完整的預算指標體系，沒有推行包括銷售預算、生產預算、各項成本費用預算、現金收支預算、預算會計在內的總預算，不能將組織經營的各個階段有機的聯系在一起，而只對成本費用或現金支出進行預算控制；有的大型企業則只有利潤預算的意識，沒有虧損預算的認識，使得新的大型企業集團、新項目由于處于起步時的虧損狀態而缺乏應有的預算控制制度，造成了這些虧損虧得心中無數的局面。這種缺乏整合思想的預算管理經常導致各部門之間的沖突，導致預算控制的空白地帶，影響預算控制的整體效果。預算管理是一個整體工程，僅僅靠財務管理一個部門努力不行，必須與相關部門連動起來推行全員、全方位、全過程的管理。
（二）缺乏全面預算的組織體系保障
全面預算管理工作能否做好，主要依賴組織的保證。各級企業領導都要融入預算管理，要選擇專業人才來組織和控制預算管理。但我國企業在全面預算管理過程中，普遍存在缺乏全面預算管理組織體系保障的問題。一方面中國尚有部分企業未設置專門的全面預算管理機構，從總體上看，在我國由專門的預算機構做出預算決策的企業不到20%，而其余的企業或是由總經理做出，或是由財務部門做出。另一方面，由于全面預算是在財務收支預算基礎上的延伸和發展，以至于很多人都認為預算是財務行為，應由財務部門負責預算的制定和控制，如果真要讓財務人員擔當此任，那就要求他們不僅要熟悉公司每一個部門的具體業務和情況，而且要隨時調查外部環境的變化及其對企業的影響。事實上，中國大多數企業的財務人員并不具備這方面的素質和能力。同時，許多企業的生產、銷售等基層業務部門并不參加預算的編制過程，這就進一步削弱了預算的科學性和權威性，造成企業預算的軟約束，使預算缺乏可操作性；而且即便預算不脫離實際，沒有基層業務人員的參與，在預算執行過程中也會遇到很大的阻力。
（三）企業集團法人治理結構失衡，“內部人控制”流行。
大型企業集團如果缺乏所有權人約束和代理監控，就會導致集團法人治理結構失衡。處于“內部人控制”狀態下的大型企業集團董事長、總經理會集所有權與經營權于一身，決策、執行與監督職能不分，從而引發掌權人利用權力損害中小股東利益的行為。掌權人權力過于集中與職能范圍不清，導致全面預算管理不民主，并且出現偏差。
（四）預算管理實踐中決策管理和決策控制兩種目標產生矛盾
全面預算管理的目標可以總結為管理決策和管理控制。這兩個不同的目標對預算管理體系的設計提出了不同的要求。例如，在銷售預算的制定過程中銷售人員掌握著企業的未來銷售情況這一專門信息。如果預算僅僅是為了向管理決策提供服務，銷售人員會把所掌握的信息毫無保留的拿出來與各部門進行分享。但如果預算的目的之一是作為業績評價標準，銷售收入數值要在年末時用來對企業銷售部門的經營業績進行評價，并由于這一信息的不對稱性銷售人員會對其所掌握的信息進行一定的“裁減”，于是銷售部門有可能會有意低估銷售收入，從而有利于其業績評價。然而如果銷售部門低估銷售收入，就會相應的造成生產計劃數量的減少，從而企業的生產就不能達到效率最高的狀態。也就是說，決策管理和決策控制兩項預算的職能之間存在著沖突，若過分強調預算的決策功能，將不可避免地影響決策管理功能的發揮；而若要保證決策管理功能發揮到最佳狀態，則不可避免地要放棄決策控制功能。企業在預算管理實踐中，必然要在預算制定中解決決策管理和決策控制這兩種目標之間的矛盾。
除了上述決策管理和決策控制之間的矛盾外，由于專業分工所造成的各專業部門之間的信息不對稱使得各專業部門都有可能利用自身的信息為本部門謀取利益，而造成對企業總體利益的損害。比如在預算劃撥各部門資金時，各部門為了在資金使用上有較大的自由，可能會虛夸本部門的資金需要量，而造成資金的浪費。這顯然有悖于預算管理進行溝通協調的本意。所以說，預算的制定確實需要解決各部門之間的矛盾。
（五）全面預算松弛，預算指標有效性差。
預算松弛表現為蓄意夸大業務活動預計耗用的資源量及作業難度或蓄意壓縮業務活動預計產出水平。產生預算松弛的誘因或是管理者通過壓低產出預算指標，使實際業績增大以謀取較高的獎勵性報酬，爭取升遷機會；或是通過編制有足夠彈性的預算指標，防止經營不確定性導致無法完成預算的風險；或是通過提高資源耗用預算目標，爭奪有限的稀缺資源，降低本部門完成全面預算指標的難度。
無論何種形式的預算松弛都會對公司的經營產生不利。表現在：其一，預算松弛使公司的稀缺資源過多地流向制造預算松弛的部門，造成資源的不合理分配；其二，預算松弛使各部門之間傳遞的信息有很大的水分，導致公司內部各部門缺乏互相信任，同時失真的內部信息在公司內部傳遞時，會誤導決策部門決策失誤；其三，松弛的全面預算使控制標準過寬，妨礙全面預算差異分析，掩蓋了公司經營中存在的問題；其四，預算松弛使公司業績虛增，缺乏客觀、公正性，同時實施基于完成全面預算目標的激勵方案時，公司為預算松弛這種“數字魔術”付酬，激勵的效果適得其反。
（六）預算管理的考評機制不健全
預算應成為一個系統的過程，對它的編制、執行、監控和調整都應給予重視，忽略其中任何一個環節都將影響預算作用的發揮。目前，我國企業在全面預算管理中普遍存在重編制、輕執行的現象，在預算編制過程中大都有企業集團職能部門和各級下屬機構參與，而在對預算執行進行跟蹤調查和預算控制時，其涉及面就明顯縮小，這說明企業對預算的執行并未給予足夠的重視。由于很多企業集團尚未建立完善的預算管理網絡和科學的管理程序，缺乏嚴格的監督制度，執行的隨意性很大。實際中經常出現項目資金互相挪用，投資與成本隨意調節，寅吃卯糧，造成編制的預算與執行的結果偏差很大。在分析預算執行情況時，僅將預算值與執行情況進行簡單的比例計算，而沒有對預算差異進行深入的、定量的分析，難以確定預算差異產生的原因，無法把預算執行情況與企業經營狀況有機地聯系在一起。而且，預算調整權力也沒有相應的制衡機制，預算形同虛設。超預算或無預算的項目可能因為預算調整權的濫用而照樣開展，預算對實際行為的預控作用嚴重受損，嚴重影響管理水平的發揮。同時，由于缺乏相應的預算考評制度，造成預算不能成為企業的硬約束，使預算失去其應有的權威性和嚴肅性。由于上級管理部門一般只在年終考核預算總體指標，又未形成定期或不定期的預算反饋制度，責任不明確，成本控制的具體指標難以落到實處。對預算工作富有成效的單位和個人沒有相應的激勵措施，對實際發生的預算內浪費嚴重或資金挪用、突擊花錢等問題的違規單位或個人缺乏必要的處罰手段，影響了預算管理工作的深入開展。
三、有效實現全面預算管理的對策及建議
（一）樹立科學的全面預算管理理念
企業集團要有效實施全面預算管理，首先要樹立正確科學的理念，即全面預算管理是一種使企業資源取得最佳生產率和獲利率的管理模式。這種模式的基礎是公司治理結構，起點是企業的發展戰略，核心是企業經營管理的全過程。因此，全面預算管理是一種以人為本的集成式管理。它的核心職能就在于對企業的業務流、資金流、信息流和人力資源進行全面整合，通過對財和物的運行方式——資金流和業務流進行事前的規劃，并將其按照職權范圍落實到相應的責任人身上，從而實現三者的統一。再將業務體系和數量價值體系整合到信息體系中，實現企業運行和管理的高度信息共享化，進而實現“四流”的高效合一。在預算管理的流程上，預算管理作為一種全面管理行為，必須由公司的最高管理層進行組織和指揮，由各級業務及其他專業管理部門來編制并執行預算。
（二）建立健全的全面預算管理組織機構
建立相互關聯的多層級預算管理組織體系。多層級的預算管理組織體系具體包括：股東大會、董事會及下屬預算管理委員會和預算工作組，三者各司其職，共同完成全面預算管理工作。其中，股東大會是預算的審批機構；董事會及下屬預算管理委員會是全面預算管理的決策機構，負責根據公司發展戰略的要求，審查批準整個公司的預算方案；預算工作組是日常管理和決策執行組織；各責任中心則是具體預算的執行機構。子公司和參股公司分別設立獨立的預算管理委員會，負責組織編制和審查批準本企業預算方案，并協調預算的調整、執行、分析和考核。在再次一級層次的公司中設立預算管理部門，負責組織編制和審查批準本企業預算方案，并協調預算的調整、執行、分析和考核。依此類推，直至公司內所有層級的法人企業都設立相應的全面預算機構。
（三）正確認識財務人員在預算控制中的管理權限
財務人員的專業特征是精打細算與穩健，對不該花的錢加以阻攔正得其力；對該花的錢大力支持則勉為其難。哪些錢該花那些錢不該花，財務人員還真是不好做出判斷。所以預算應由承擔實現具體管理目標責任的責任者來編，財務人員應做的只是參謀、建議和協助完成試算平衡的工作。
財務部門可以將預算的編制權和執行權交給各業務部門，由業務部門提出花錢的理由和數額，在財務部門的協助下自主編制和執行預算。財務部門變控制為服務，不再輕易做出費用是否應該發生的結論，只要及時提供預算執行結果，由各預算執行主體自己分析原因，分析費用的功效，自我約束。公司將預算的編制與執行納入考核。對預算管理搞得好的部門和執行預算過程中表現出色的個人給予獎勵。這一來，財務部門開始變被動為主動，協調難的問題可以得到解決，預算管理落到實處。
（四）加強全面預算管理信息的反饋，在預算編制時兼顧剛性和彈性原則。
在預算編制時，所涉及的變量有時很難具體確定其數值，就需要對有關變量作一些近似的估計，在實行編制預算時要根據具體情況進行編制。加強預算編制的信息反饋，不僅可以及時糾正偏離目標的行為，而且可以增強企業員工的責任感。同時，有利于強化企業管理的基礎工作，充分發揮企業員工參與管理過程，增強預算的認可程度，促進集團企業管理水平的提高。
在面向市場做預算時，要求編制的全面預算指標具有一定的彈性以適應市場的變化。而在全面預算的執行和考核過程中，出于不同的目的，全面預算執行者往往強調自己業務的特殊性而抱怨“全面預算太死板”、“計劃趕不上變化”等，使全面預算方案和預算指標不能貫徹執行，經營業務和財務收支隨意性大，導致全面預算管理虎頭蛇尾。因此，在全面預算的編制和執行過程中必須強調全面預算的剛性原則。當然貫徹預算的剛性原則并不是不考慮全面預算環境的變化、公司業務流程結構的變化和外部市場變化對預算指標的影響，而是按照嚴格的程序對全面預算進行調整，對例外事項進行管理，以保證全面預算的準確性和預算控制的有效性。
（五）強化全面預算管理控制和考評環節
1.建立關鍵業績考核體系，形成責、權、利相結合的機制。建立關鍵業績考核體系，就是根據企業全面預算管理目標，結合各級部門領導崗位的責、權、利，運用價值分解的原理和目標管理辦法，自上而下，把全面預算目標層層分解，設置關鍵業績的具體目標，形成用制度安排崗位，按崗位確定人員的機制，每一個崗位必須做到責任明確，崗位之間界限清楚，任何一個部分出現問題都可以找到相應的責任人的全面預算管理平臺。同時，將各級部門崗位的薪酬與關鍵業績指標完成情況掛鉤，使各層次的職工共同為實現預算目標而努力。在關鍵指標體系的運作中應注意兩點：其一，設置指標時要充分考慮生產類、技術類、管理類等職別崗位特點來確定指標內容，同時挑戰目標的設置要合理，既非唾手可得，也非高不可攀；其二，要堅持“以人為本”的原則，做到適時講評，及時獎勵，表彰創意和創新，指出缺點和不足，以最大限度地調動經營者、職工的積極性和創造性。
2.實施重點業務預算控制和現金流量控制。企業的重點業務（如銷售收入、采購、成本費用等）預算是否得當，關系到整個預算的合理性和可行性，所以預算內容必須以重點業務的預算為核心。
現金流量預算則是企業在預算期內全部經營活動和諧運行的保證，否則，整個預算管理將是“無米之炊”。在企業預算管理中，特別是對資本性支出項目的預算管理，要堅決貫徹“量入為出，量力而行”的原則。
3.加強信息反饋控制。建立多層級預算管理跟蹤報告制度，按照預算內容的重要程度不同，分別報送日報、周報、月報、季報、年報，預算職能部門對各項預算目標進行定期跟蹤分析、控制，預算管理委員會定期組織各公司面對面檢查預算執行情況，尋找預算執行工作中存在的問題，提出整改措施。
（六）避免全面預算控制失效
1.避免過繁過細。預算雖然是一種管理和控制手段，但對企業未來經營的每一個細節卻沒有必要做出細致的規定。如果預算對極細微的支出也作了瑣細的規定，致使各職能部門缺乏應有的自由，就不可避免地影響企業運營的效率，所以預算并不是越細越好。究竟預算應細微到什么程度，必須聯系到授權的程度進行認真酌定。過細過繁的預算等于使授權名存實亡。
2.防止模糊企業目標。如果設立的預算目標沒有很好地體現企業目標，而各職能部門主管只是熱衷于使本部的活動嚴格按照預算的規定進行，卻忘記了其首要的職責是要千方百計實現企業的目標，這是一種錯誤的目標置換。為了防止預算控制中出現目標置換的傾向，一方面應當使預算更好地體現企業規劃的要求，另一方面應當適當掌握預算控制的度，使預算具有一定的靈活性。
3.不要因循守舊。因循守舊就是以歷史的情況作為評判現在和未來的依據。例如，職能部門僅用以前年度的日常支出作為編制預算的標準，職能部門就有可能故意擴大日常支出，以期在以后年度獲得較大的支出預算標準。所以，必須有一些有效的預算管理制度來扭轉這種傾向，否則預算很可能變成掩蓋懶散、效率低下的主管人員“保護傘”。
4.切忌一成不變。預算制定出來以后，預算執行者應當對預算進行管理，促進預算的實施，而不是被預算所“管住”。必要時可以根據當時的實際情況作必要的檢查和修訂，對預算進行調整。因為未來的情況隨時都可能發生變化，指定出來的預算不能一成不變。盡管我們在制定預算時預見了未來可能發生的情況，并制定出相應的應變措施，但預算不可能面面俱到，而情況會不斷變化，總有一些問題是不可能預見到的，故預算管理不能一成不變。因此要對預算進行定期檢查，如果情況確實已經發生重大的變化，就應當調整預算或重新制定預算，以達到預期的目標。
