合力建設長江“黃金水道”，發揮長江水運的潛力和優勢，實現東、中、西聯動發展，是“十一五”乃至今后更長時期國家既定的重大發展戰略。“黃金水道”的建設不是一句口號，而是需要有關方面做大量扎扎實實的工作。需要有航道維護技術和手段的進步，需要有航道基礎設施的建設，需要提高航道的尺度等等。比如當前長江航道局負責的交通部2006年1號工程“長江南京至瀏河口段數字航道建設”工程就是要實現航道維護管理技術和手段的現代化；交通部批準建設的長江下游航道管理綜合碼頭基地，就是加強航道基礎設施的措施；正在研究的長江口三期整治后12.5米水深向上延伸的工作，就是著手提高航道的通航尺度。這些工作的開展將從硬件上有效地改變長江航道的落后面貌。但是國家為建設“黃金水道”所投入的巨額資金（僅“十一五”基本建設規劃就有100多億的資金）的效益能否發揮出來，還取決于航道部門對資金的管理。

　　長江航道局是計劃經濟體制下的產物，是長期適應和習慣于一平二調的計劃經濟環境的，也是在全國航道管理單位中吃盡計劃經濟管理苦頭的單位之一，上世紀八九十年代曾一度出現靠貸款給職工發工資維持簡單再生產的窘迫局面。經過長江航道人的多年努力和社會各方面的關注，在國家的扶持下，新世紀以來長江航道經費緊張成為發展第一制約因素的局面已經打破，航道單位的可支配資金正日益充沛，對資金的管理越發顯得重要。凡事預則立，不預則廢。我國從計劃經濟發展到社會主義市場經濟階段后，行政事業單位資金的管理模式就是實行全面預算管理，國家出臺了《 中華人民共和國預算法》，財政部制定發布了《中央本級基本支出預算管理辦法》和《中央本級項目支出預算管理辦法》（試行）。可見預算管理是市場經濟規律的內在要求，在企業也是一樣，現代企業也是越發重視預算管理。

　　一、目前我局基層單位預算管理現狀

　　長江航道局二級局的基本支出預算管理工作是從2000年開始實施的，其內部預算管理級次是長江航道局為主管會計單位，下轄的各航道局和航道工程局及直屬機構為二級會計單位，二級局下屬的航道處為基層預算單位。2006年以前，預算的實際編制、上報、執行工作僅僅在二級會計單位以上開展，基層會計單位沒有實際編制和執行預算，二級單位對基層單位的經費收支管理仍然是多年來計劃分解統籌平調的模式，存在很多弊端。具體表現為：缺乏基層有效參與使預算的編制與航道生產建設實際聯系不夠緊密。長江航道局是帶有重要生產職能的公益型事業單位，收入主要來源于國家財政撥款、航養費收入、事業收入和工程局的經營收益，支出主要用于職工的人員經費和航道維護成本，航道維護成本也就是公用經費開支應該在總預算開支中占有較大比例。生產性公用經費的實際使用單位是基層的航道單位，具體支出主要為航標器材費用，航標船艇的開支費用，疏浚、測量燃物料等耗費。這些費用國家究竟投入多少才是合理的，才能滿足實際維護需要，只有通過基層航道單位根據維護管轄水道的分析研究，才能預算出相對準確的數值。以前由于種種原因，實際上由二級局財務部門一家按照以收定支的思路編制的預算，往往與來年實際情況不符合，造成國家弄不清航道維護究竟要投入多少錢，航道部門自己也說不清究竟該要多少錢，還會造成預算執行時內部項目混合使用，如人員經費擠占公用經費，人員經費或公用經費內部相互擠占等現象。

　　二、造成上述問題的主要原因分析

　　1.管理層次上對預算管理的科學性認識不足，計劃經濟環境中形成的慣性思維難以轉變。計劃經濟環境下，有問題有困難，單位首先想到的就是找上級組織，找上級領導。造成上級領導往往沒有時間去研究發展的大政方針，而去處理下級單位層出不窮的經費申請報告，去研究該不該批給下級一筆經費，這是各級沒有樹立責任意識的表現，或是沒有形成各級負責的機制，難以調動起各級的積極性。財務人員在各自單位的管理職能也沒有得到充分發揮，大多是在做經濟事項事后核算工作。

　　2.航道部門財務人員隊伍水平還不高，還不適應編制高質量的預算。長江航道局局領導在《建設創新型長江航道工作會議上的講話》中指出：以目前我局的人才結構，難以適應建設創新型長江航道的需求。目前長江航道局具有高級職稱人員有230人，占全局在職職工的2.32 %，而其中的高級會計人才不足10人。說明我們在培養高級會計人才，適應航道發展的理念上還沒有完全跟上。市場經濟環境中作為交通部最大的事業單位，作為管理世界第二大河流的航道建設維護管理機構，作為一年有幾十個億收支的近萬名在職職工的單位，沒有足夠多的高級會計領軍人才，是難以適應發展要求的。財務人員當前在很多單位連財務的事情都起不到主導作用，起不到主導作用的原因是多方面的，但是這種財務管理在單位事權分工的角色缺位，各級領導都應該看到潛藏的危機。必須千方百計提高財務人員隊伍的素質和水平，這是實現“黃金水道”建設的需要，也打造世界一流疏浚企業的需要。當我們有發展機遇，需要我們用人才的時候，卻沒有能貫徹上級和領導思想的人才。沒有足夠的人才適應管理變革的需要，那就會坐失良機！

　　3.基層航道建設、維護、管理經費預算編制缺乏科學的依據。前些年，交通部委托上海航道局定額站編制長江航道維護單項定額，希望作為核定長江航道維護經費的依據，但至今該單項定額的具體標準在基層預算單位并沒有得到認同，也沒有實際執行，甚至連文本也看到過。近兩年的基層單位的預算還是按照上年的決算數作一些預計的增減，在編制的時候，基層單位都是千方百計擴大支出的需求，爭取向上級多要經費。結果是忽視了經費一旦要到后如何合理使用，提高經濟效益的工作沒有人去管，造成二級單位和主管會計單位的撥款沒有為航道條件的改善發揮出最大的效益。財務人員夜以繼日編制出來的預算，非常辛苦卻沒有功效，領導不滿意，自己也不滿意，形成一個怪圈。

　　三、對策研究與建議

　　1.通過基層單位編制預算，匯總編制二級局和主管局預算，可以使長江航道局的預算更具有客觀性和可操作性。預算的編制應該由各單位主要領導親自掛帥，實踐證明只由財務部門牽頭并不能形成合力，我們需要下大力氣，動員起基層的力量，聚全員的智慧，反復測算，才能編制出基本符合實際需要的預算。全面預算管理需要全員的參與，所以基層有很多對我們編制準確預算有用的基礎數據，數據必須來源于基層才可靠，通過大量扎實的基礎數據匯編形成上報交通部的預算才會更加符合“黃金水道”建設對預算管理的要求。

　　2.加強財務人員隊伍建設刻不容緩。表現在人員數量上需要增加，隊伍質量上需要提高。當前航道基層單位財務隊伍是青黃不接，很多單位選不出能擔任財務機構負責人的人選。財務會計人員在系統內部的分配也不平衡，會計人力資源的配置還不夠最優。因為計劃經濟長期以來形成的重生產輕管理的思路，航道部門除航道航標工程專業以外的專業工作一直沒有得到足夠重視，航道航標專業以外的專業人員在本系統發展空間不大，被委以重任的還很少，致使很多人不愿意從事財務會計工作，已經在從事的人員也是心思渙散，常想著改行。為扭轉這種狀況，可以考慮在晉職、福利、保障措施等方面對財務人員適當傾斜。交通部規定的事業單位支出科目“人員工資——津貼”，有財務津貼，我們就沒有勇氣執行，原因就在于長期形成的重生產輕管理思想，使決策層下不了決心。所以必須從組織上創新財務人才的引進、培訓、鼓勵機制。機制出人才，機制出生產力。有研究長江航道發展的專家指出，“沒有一支適應中國完全市場地位背景下的包括財務人員在內的專業人才隊伍，想在國際市場上站住腳，是做夢；就連在國內同業中領先都是做夢”。在美國等西方發達國家，政府、公共財政體系中的單位高級管理層，必須有一定比例的財務專家組成。可見財務工作在公共財政單位和履行政府管理職能單位的重要性。

　　3.二級局財務可以實行以人員委派制為主要內容的集中管理。對基層單位財務實行委派制是加強基層航道單位預算管理的有效機制。全國有很多行政事業單位已經實行多年的財務委派制度，大都起到很好的作用。有很多做法可以借鑒，比如被委派單位的一切開支必須經過委派會計審核后才能開支等，被委派的財務人員直接對委派方負責，接受委派方的考核等。這都是從源頭上加強預算執行的辦法，同時也是從源頭上嚴防腐敗的有效機制。

　　4.主管會計單位對下屬單位的預算管理可以不搞一刀切。對于地理位置特別重要，航道建設任務特別重，維護管理經費特別大，財務人員素質比較高，單位各項管理又比較規范，在整個“黃金水道”建設過程中始終舉足輕重的航道處，可以在主管會計單位指導下實行預算單列。這有利于促進航道局整體預算水平的提高，有利于扶助基礎好的單位率先發展，有利于為全局全面預算管理樹立典型和總結經驗。

　　5.切實執行預算管理的檢查監督制度。制度的生命力在于執行，經過批復的預算作為嚴肅的政府管理社會經濟活動的經濟契約，它的生命力也就在與執行。為什么基層單位對年度預算不夠重視，其中一個重要原因就是執行的力度不夠，甚至沒有。基層財務計劃部門的預算編歸編，編好后再無下文，領導照樣一平二調保平衡，預算的編制和執行永遠是兩張皮，扯不清。所以下一步需要研究如何落實對基層單位的預算執行的監督檢查，拿出確實可行的獎勵懲罰措施，讓基層單位真正通過預算管理促進整體管理水平提高，促進形成對“黃金水道”建設有力的經濟管理支撐。