一、明確航道部門內部控制性質

　　內部控制是全面管理的重要組成部分。從靜態上講，內部控制是指航道部門為履行職能、實現總體目標而建立的保障系統，它由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及溝通和內部控制監督等要素組成，并體現為與行政管理、財務會計系統融為一體的組織管理結構、政策程序和措施；從動態上說，內部控制是航道部門為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范過程。

　　航道是公益性設施，其養護、建設以政府投資為主，因此與企業內部控制相比，航道部門內部控制更傾向于政府內部控制范疇，以滿足公共利益為目標，以追求社會效率和公平之間的平衡為價值取向，是航道部門履行政府責任的基礎，發揮著規范航道行政行為的作用。

　　二、確立內部控制原則

　　根據財政部最新出臺的《企業內部控制規范——基本規范》和17項具體規范（征求意見稿）（財會便[2007]7號）精神，航道內部控制應考慮設定以下原則：

　　（一）合法性原則。應當符合《會計法》、《預算法》、《事業單位會計制度》、《航道管理條例》、《航道建設管理規定》等法律法規以及有關政府部門的監管要求。

　　（二）重要性原則。應當針對重要事項、高風險領域與環節采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷。

　　（三）有效性原則。應當能夠為內部控制目標的實現提供合理保證，并隨著外部環境的變化、管理要求的提高等不斷改進和完善。航道部門員工應當自覺維護內部控制的有效執行。

　　（四）制衡原則。應當能夠確保不同部門、崗位之間權責分明和有利于相互制約、相互監督。履行內部控制監督檢查職責的部門應當具有良好的獨立性。任何人不得擁有凌駕于內部控制之上的特殊權力。

　　（五）成本效益原則。應當在保證內部控制有效性的前提下，合理權衡成本與效益的關系，爭取以合理的成本實現更為有效地控制。

　　三、健全航道部門內部控制的措施

　　內部控制建設不可能面面俱到，也不可能一蹴而就，可以從以下方面努力。

　　第一，建設健康的、責權利一體的內部控制文化，增強航道系統凝聚力。

　　首先要培育人盡其才的用人機制，這是提高內部控制工作整體水平應解決的關鍵問題。內部控制文化，是指在發展過程中形成的、影響內部環境和內部控制效力的精神、意識和理念，包括整體價值觀，領導層的管理理念、管理風格與職業操守，職工的行為守則等。人的因素是內部控制體系中最重要的方面。如果不能充分調動人的積極性，再好的制度也形同虛設。所以，要從實際出發，一方面樹立正確的內部控制理念，認真建設能為航道職工普遍接受的內部控制文化，在航道系統樹立積極向上的良好風氣，樹立為社會服務的責任感和榮譽感，尤其要樹立依法行政意識。另一方面為職工的發展創造良好的條件，注重為職工營造繼續學習、提高素質的機會，注重人才培養。

　　其次要實行內部控制責任追究制度。以部門預算執行為主線，落實財政財務收支主要環節的內部控制責任，通過完善航道部門規章，強化航道部門內部控制責任約束，制定并執行內部控制責任追究制度。

　　第二，確定航道發展關鍵控制點，健全風險評估機制。

　　關鍵控制點是指業務流程和單位經濟活動中那些容易產生風險的環節。關鍵控制點的正確與否直接關系著內部控制的成敗。隨著投資增加，航道部門應特別關注資金使用上的風險，因為如果資金使用不安全，則不僅會帶來巨大的財務風險，而且必然會導致航道建設的工程質量風險、貪污腐敗等風險。抓好了資金管理，就等于抓住了航道發展的命脈。

　　①結合財政預算改革，制定航道系統預算收支控制制度，控制部門預算的執行情況以及財政性資金使用的安全、規范和有效。

　　目前預算管理在一定程度上存在重計劃完成、輕追蹤問效的問題，資金撥付到地方后，監督缺位。資金是否被改變用途、轉移，是否存在人員、公務經費擠占項目經費情況，資金結余處理是否恰當等等，都可能存在風險，必須結合部門預算、國庫管理制度改革制定航道部門預算資金使用明細辦法，加大預算資金監督力度，推行績效預算管理，健全預算資金風險評估機制，對不按預算執行且不限期改正的，依法予以收回上交財政，并核減下一年度的預算申報。

　　②結合《航道建設管理規定》（交通部2007年第3號令），制定航道建設內部控制制度，控制建設資金的使用風險。

　　面對航道、船閘建設規模越來越大的情況，保證建設資金使用的安全、規范和有效就顯得非常重要。應加強對建設資金管理和控制，評估重要環節可能存在的風險，并明確規定相關法律責任。要嚴格建設單位和施工單位銀行賬戶管理，監督檢查建設資金是否專款專用，有無挪用、擠占、轉移、外借等現象，施工單位是否按要求在指定銀行開設結算賬戶，是否存在私設賬戶現象；要嚴格控制不執行報批程序的支出，對支出標準和范圍要嚴加審核，制定嚴格的資金使用手續，防止資金隨意支付、不按工程進度支付等。

　　第三，重視內部審計工作，充分發揮內部審計在內部控制監督中的積極作用。

　　國際內部審計師協會最新定義，內部審計是一種獨立的、客觀的確認和咨詢活動，它通過應用系統的、規范化的方法，評價并改善風險管理、控制和治理過程的效果，增加價值和改善組織的運營，幫助組織實現其目標。這表明，內部審計既是控制系統的一部分，又是控制有效性的確認者，是對內部控制的再控制，二者目的具有實質上的一致性。因此，有必要修訂航道部門內部審計細則，向以治理為目標、控制為中心、風險為導向的現代管理審計轉型。

　　①設立獨立的內部審計機構。內部審計部門要真正發揮作用，一定要獨立于所有管理部門，直接向單位主要領導負責，直接向單位決策層匯報工作。內部審計人員也應通過提供有效的成果，使領導和決策層認識到內部審計的新定位、新職能和新作用，反過來推動內部審計工作的開展。

　　②提高內部審計人員業務水平，提倡職業道德教育，打造一支具有豐富審計經驗、認同內部審計核心價值的人才隊伍。一方面，要優化審計人員結構，充實審計力量，開展多種形式的培訓，提高審計人員綜合素質；另一方面，要建立合理的考核、獎懲機制，為內部審人員創造有利于施展才能、團結上進的工作環境。

　　③實現審計職能的轉變。在繼續做好財務收支審計、基建專項審計的基礎上，逐步開展內部控制審計，探索風險導向審計。結合航道發展關鍵控制點，加大內部審計力度和延伸度，評估內部控制是否得到有效執行，促進資金風險控（下轉第30頁）（上接第27頁）制能力的提高。

　　④加強審計計劃管理，制定切實可行的審計程序，提高內部審計質量。質量是內部審計職業化的重要標志之一，也是實踐職業道德規范和遵循專業實務標準的具體體現。通過嚴格的審計計劃和程序，規范內部審計人員的工作軌跡，引導內部審計人員自覺地運用風險管理理論、先進的審計技術和敏銳的職業判斷能力，分析收集的各類信息，高質量的完成審計工作，出具有價值的審計報告。

　　⑤重視與內部其他部門、外部監管部門的溝通與協調。在確保獨立性的前提下，與內外部建立相互信任的關系，改變內部審計部門傳統意義上的挑毛病、找麻煩和管閑事的形象，創造良好的審計工作環境。

　　⑥結合《交通建設項目委托審計辦法》（交通部2007年第4號令）的實施，聘請并充分利用社會審計組織等中介機構工作。目前航道部門內部審計力量總體上比較薄弱，內部審計機構基本上隸屬于財務部門，獨立性不強，專業從事內部審計工作的人員也比較少。聘請并充分利用社會審計組織等中介機構工作，可以彌補內部審計工作的不足，及時發現、有效預防航道系統發展所面臨的風險，維護航道健康發展。通過加強社會審計對航道部門內部控制的測評并對測評結果進行公示，可以加強政府和社會公眾對航道部門內部控制的監督，確保內部控制的有效實施。