一、引言

　　隨著國民經濟的發展，對公路基礎設施建設的需要迅速增加。2004年，中央政府新制定了高速公路建設規劃（簡稱7918高速公路網絡），高速公路的建設必須超前，對資金的需求巨大，常常超過政府財政的支付能力，尤其是對于發展中國家，在財力方面顯得力不從心，因此將高速公路建設的投資主體由單一化向多元化轉變，以解決政府投資不足，就顯得十分必要。

　　公路特許經營制其強大的融資能力和其他優點，決定了其將在我國公路建設中將扮演重要的角色。在我國，推行特許經營制度有利于實現政府職能的轉變，規范政府與公路經營企業之間的權利、義務和責任，有效引進民間資金進入公路基礎設施建設領域，推動公路建設事業和國民經濟快速、健康與有序發展。政府應高度重視和支持特許經營機制的推廣應用。

　　二、國內外高速公路經營管理現狀

　　（一） 美國高速公路經營管理

　　美國現已擁有8、9萬公里的高速公路，是世界上路網最發達、設施最完善的國家之一。聯邦政府公路管理局本身不直接建設管理高速公路，它只負責提供規劃、科研、標準和資金。美國《聯邦資助公路法案》授權聯邦公路管理局對具體建設項目提供資金。國內的高速公路主要依靠各州交通部門管理，州交通管理部門是項目建設業主，承擔州際公路網和干線公路的建設與管理，其他由地方負責。美國特許的高速公路經營委員會或公司是獨立的法人，主要管理人員通常由州長任命，負責收費公路的經營與管理，它不同于一般的私人公司，被稱為半官方機構，享有一些特殊的公益事業職能。

　　法國對收費高速公路都采取特許經營的管理模式，其特許經營權是通過招標后由國家裝備部頒發，收費標準由國家與特許公司談判后由國家批準決定，國家以貸款形式參與特許公司經營，國家與特許公司風險共擔，經營期限一般不能低于30年。

　　意大利是以特許公司形式進行項目融資建設高速公路的，對選定的公司，由政府賦予特許權，在法律保證特許經營的條件下，公司可以進行資本市場融資，對高速公路上的事務，除了交通事故處理交由警方負責外，一切帶有政府行為的事務均由政府特許授權給公司，由公司執行，以保證公司有合理的收益。

　　日本的高速公路特許經營是根據《道路法》規定，高速公路道路管理權由國土交通省行使，后來為吸引民間資金投資，政府規定，道路管理機構被授予的“道路管理權”可以委托給有關單位執行，設立高速公路專門管理機構——日本道路公團，公團下設8個高速公路管理局和80個管理事務所，承擔高速公路的養護、收費和交通管理三大內容。

　　（二）中國高速公路特許經營管理現狀

　　在我國，目前收費公路特許經營主要側重于以下兩方面。

　　1.BOT（Build-Operate-Transfer）投融資方式。這是指政府就某個基礎設施項目與企業簽訂特許經營協議，授予簽約企業對項目的投資、融資、建設、經營和管理權。在協議規定的特許期限內，該企業向設施使用者收取協議規定的費用，以此收回項目投資并獲取合理利潤；政府部門則擁有對這該項目的所有權、處置權和監督權；特許期滿后受讓方將符合協議規定標準要求的基礎設施無償移交給政府部門。BOT實行的是建設與經營一體化，按照項目法人責任制的要求，負責從公路的設計、籌資、修建到建成后的收費經營、養護與運營。

　　2.公路收費經營權有償轉讓。根據《中華人民共和國公路法》第五十九條規定，公路收費權轉讓可以定義為：由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人集資建成的公路，其收費權依法有償轉讓給國內外經濟組織經營的過程和行為。

　　非公有資本采用BOT方式投資公路建設需要解決的主要問題是特許權界定。政府作為公眾利益的代表，必須保證如下權益并依法行使：（1）對設計方案的審查權；（2）對項目施工的監督、檢查權（如防止不按協議標準施工）；（3）工程驗收及最終確認權；（4）對投資者經營期間的財務文件的審計權；（5）在運營期限、安全標準、勞務政策等方面對投資者提出具體要求權（防止服務質量低下或對環境造成污染等）；（6）車輛通行費費率的核準權。

　　BOT投融資方式和公路收費經營權有償轉讓之比較：BOT實行的是建設與經營一體化，按照項目法人責任制的要求，負責從公路的設計、籌資、修建到建成后的收費經營、養護與運營。BOT項目操作運行比較復雜，需要的專業人員多，企業風險較大，盈利豐厚。對于非公有資本企業而言，公路收費經營權有償轉讓這種方式非公有資本不參與公路建設，只在政府建成公路之后購買收費權，所以其特點是資金回收較快，風險較小，操作比較簡單，需要的各方面專業人才較少。對于政府而言，能提早收回投入資金，迅速投入其它項目建設，實現滾動發展。但是，政府不得不承擔公路項目建設階段的煩瑣工作，影響政府規劃、調控、監管等主導性職能的履行。

　　目前在收費公路轉讓過程中出現了諸多問題，交通部明確提出，將采取嚴厲措施進一步規范收費公路管理，嚴把審批關口，暫停收費公路收費權轉讓，各地要嚴格界定政府還貸性質收費公路和經營性收費公路，對此前非法設立的經營性收費公路，或沒有依法按程序轉讓的，以及人為改變政府還貸公路性質的，必須清理并限期糾正，逾期未改的，實施嚴格處罰（交公路發[2006]654號 ）。

　　三、目前高速公路特許經營出現的主要問題

　　1.缺乏法律、法規來規范高速公路特許經營行為。到目前為止，我國還沒有出臺任何有關政府特許經營方面的專門法律和行政法規；高速公路特許經營行為還缺乏權威的法律依據。目前在全國范圍內實施的有關特許經營的部門規章，只有2004年3月19日建設部令第139號發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》。對公路特許經營行為的規范目前尚未出臺。

　　地方人大和地方人民政府出臺的部分有關政府特許經營的地方條例和地方政府規章有：

　　——2005年12月1日，北京市人民代表大會常務委員會公告第42號公布《北京市城市基礎設施特許經營條例》，自2006年3月1日起施行；2003年8月28日，北京市人民政府公布的《北京市城市基礎設施特許經營辦法》同時廢止。

　　——2003年8月28日，北京市人民政府令第134號公布《北京市城市基礎設施特許經營辦法》，從2003年10月1日起施行。

　　——2005年7月15日，天津市人民政府令第91號公布《天津市市政公用事業特許經營管理辦法》，從2005年9月1日開始施行。

　　——2006年6月26日，武漢市人民政府公布《武漢市市政公用事業特許經營管理辦法》，從2006年8月1日開始施行。

　　——2006年7月24日，吉林省人民政府公布《吉林省城市污水處理特許經營管理辦法》，從2006年8月1日開始施行。

　　2.審批程序復雜，轉讓操作不規范。 雖然國家和地方對非公有資本進入交通領域已出臺了一系列的法規，但缺乏與之相配套的可操作性強的措施來予以實施。因公路項目投資數額大，在進行審批時除交通部門外還涉及到發改委、外經貿、資產管理、財政、工商等多家部門，審批環節多，經歷時間長。這些都在一定程度上影響了轉讓工作的開展。另外，轉讓的某些公路項目存在著審批部門亂、不同部門對項目的審批程序、標準等規定不一致，操作程序不規范的現象，這些也影響了收費權轉讓工作的順利實施。

　　3.公路經營權轉讓價值評估工作不規范，在轉讓公路經營權時，缺少權威的公路項目價值評估機構，現有評估機構的評估結果差距很大，在公路項目價格方面難以形成共識。有的項目采取雙方議價的形式決定轉讓價格，缺乏科學性。資產評估機構在評估項目時受到的干擾很大，出現低估的情況。對有交通部補助的路段的轉讓，還沒有形成規范的處置辦法和操作程序。

　　4.企業在經營管理過程中遇到的最突出的問題就是路政管理問題。雖然在特許經營協議中明確規定企業賦有保護路產完好無損的責任，但沒有賦予企業相應的執法權，在出現公路路產損壞的情況下，企業必須要上報給路政管理單位來處理，而路政機構發現路產損壞時，又不能及時找到責任人，不能保障路產損壞的及時修復與道路的及時暢通。

　　我國目前公路路政管理是“一路兩制、政出兩門”，公路路產、路權由交通行政機關授權公路路政管理機構管理，公路的交通安全則由公安機關管理。公路自身的管理體制 ，公路分級管理的多樣化，是不利于公路路政管理的，這種管理體制必然會出現交叉、重復管理的問題。

　　四、加強高速公路特許經營應當采取的措施

　　1.建立法律保障機制。健全的法律和嚴格依法辦事是高速公路規范管理的基礎，應當建立健全高速公路管理法律法規體系，增強管理部門和公眾的法律意識，國外在這方面給我們提供了有益的借鑒。法國于1955年通過了《高速公路財政法》，美國于1956年通過了聯邦資助公路法案，日本于1957年頒布了《高速公路干道法》。這些法律的頒布與實施有力地保障了高速公路健康有序地建設與管理。我國高速公路的法制建設滯后于高速公路的設施建設。有關高速公路管理的法律還未制定，《公路法》的一些規定過于原則，缺乏操作性；而《道路交通管理條例》與《收費公路管理條例》的一些規定又不一致，甚至相互抵觸。因此，必須加強高速公路法律建設，為高速公路的運營管理營造良好的法律環境。目前高速公路特許權經營在我國還變化多樣，導致在實踐操作中隨意性較大，在爭議處理上無據可依，影響了特許權經營模式的健康發展。因此亟需出臺特許經營的法規。要從我國高速公路的性質、特點出發，借鑒國外的管理經驗，建立我國高速公路建設、運營的特許制度。應通過政府授權，確認高速公路公司特殊的法人主體資格，明確高速公路公司代行國家對公路基礎設施的建設與管理責任，以保證其運行管理的權威性和規范性。讓審批者有據可依，讓投資者真正放心。

　　2.政府有關部門應從實際出發，針對公路經營權審批中存在的審批環節多，經歷時間長，審批程序、標準等規定不一致，轉讓操作不規范等問題，由政府牽頭，由交通部會同有關部門著手起草《高速公路政府特許經營的管理辦法》，規范操作程序，盡快解決引進非公有資本過程中存在的問題。筆者還建議國務院成立投資委員會，地方各省市區縣再成立相應的直屬投資委，受國家投資委與地方政府的雙重領導，原先由其他各部、局等多個部門制定的有關投資所有手續、費用、稅收及政策文件，先上報國務院，由國務院轉發投資委統一審定，然后下發。這樣可使前來投資的企業，從受多家部門管理轉向只受一個投資委的管理，也使地方政府由上邊多個部委、多頭文件造成的無所適從，變為單一機構、單一文件的有所適從。給投資企業提供更寬松的環境和一個專門的管理與服務機構，也是對改善投資環境的一種“從根而治”。

　　3.公路特許經營權價值評估采用收益現值法。收益現值法是從資產收益的角度出發，通過估算被評估資產的預期未來收益并折算成現值，用以確定被評估資產價值的一種評估方法。

　　公路特許經營權屬于政府特許權利類無形資產（權利類無形資產是指由契約、合同或政府授權構成的無形資產），政府特許類無形資產是政府管理制度創新的直接產物，沒有公路特許經營制度的建立，便沒有公路特許經營權無形資產的出現。公路特許經營應定義為一種市場經濟行為，采用收益現值法是我國加入WTO后與國際接軌的慣用作法，更加符合商業運作法則和價值規律，同時也有利于特許人和受許人做出更加合理的價值判斷，對特許雙方不失為一種公平的選擇。在采用收益現值法評估公路特許經營權價值的過程中，特許經營年限作為關鍵參數必須加以明確。根據收益現值法的基本原理，特許經營年限越長，公路特許經營權價值也就越大。在特許經營雙方簽訂特許經營合同時，可以充分考慮兩者關系，權衡利弊，達成“雙贏”；在特許經營合同終止或變更時，可以根據收益現值法，合理確定對原受許人的經濟補償或向新受許人收取的特許經營費用。

　　4.理順管理體制。目前影響民間資本進入高速公路經營領域的一個重要障礙是管理體制復雜、管理成本高昂。首先需要理順交通與公安的關系，目前同一條高速公路的行政管理由公安、交通兩家共管，職能交叉，帶來諸多矛盾。同時機構重疊，加大了管理成本，既不利于高速公路的管理，也不利于投資者利益的保護。因此現行道路交通管理體制改革勢在必行，可通過授權綜合執法，統一管理，以提高工作、經濟效益。高速公路公司與路政部門關系也需要理順， 為避免類似交警派駐后所形成的“一路兩制”的局面，政府可采取授權方式或委派式路政管理模式，授權方式就是委托高速公路公司行使路政執法權，以便于在利益趨同的前提下，實施對路產路權的有效保護。推行“委派式”的路政管理模式，路產保護職責仍劃歸企業，路權維護職責仍由路政機構行使。由公路路政管理機關向公路經營企業派出路政管理人員，設立專門的辦公機構，專門對該企業經營的公路實施路政管理，派駐人員與公路經營公司之間是以合同的形式明確雙方的權利和義務。這種管理模式可以把公路經營企業的經營行為與路產保護管理、道路養護、執法監督緊密結合。調動了企業參與公路管理的積極性，可以更好地保護路產、維護路權，便于統一指揮協調管理，減少國家行政執法操作的復雜性。