——關于公路建設負債問題的思考

　　“九五”以來，我國公路建設取得了突飛猛進的發展，至2006年底，全國高速公路通車里程達4.53萬公里，躍居世界第2位。以高速公路為主的全國干線公路網絡初具規模，公路運輸能力顯著增強，公路交通對國民經濟和社會發展所起的重要促進作用已普遍被認同。但是，在公路建設取得跨越式發展的同時，公路建設高負債問題也日益顯現出來，成為當前影響公路建設可持續發展的重要制約因素。

　　根據審計署沈陽特派辦對西部某省公路建設進行的審計調查結果顯示，2002年至2004年，該省公路建設貸款總額由2002年末的93億元，增至2004年的164.5億元，增長了76%；該省交通廳作為舉債人，3年間年均需歸還到期貸款本息高達18.86億元，而該省每年可用于償還貸款本息的公路通行費和養路費收入合計僅5.87億元，資金缺口近13億元，還貸能力嚴重不足，該省交通廳已連續3年用新增貸款償還本息32.93億元。這種公路建設的高增長帶來的銀行貸款的高增長現象，不僅在中、西部地區凸現，在經濟基礎較好的東部地區，近幾年來也普遍出現。另據東部沿海某地級市的財務報告顯示，該市至2006年底公路建設貸款余額已達13億元，每年僅償還貸款利息一項就近1億元，占該市全年公路建設資金來源的一半左右，為維持全市路網的正常養護、建設資金需求和償還到期貸款本息，不得不繼續向銀行借貸，導致負債規模逐年增大。而該市的公路建設負債水平在該省其他地市也不同程度地存在。筆者認為，這種狀況如果延續下去，將產生不少隱憂。

　　一、影響全國公路建設可持續發展

　　在目前的投資體制下，我國公路建設以地方投資為主，由于地方政府財力有限而公路建設投資額巨大，地方配套資金落實難度大，絕大部分公路建設資金依賴各級銀行貸款和國債轉貸，尤其是高度依賴銀行貸款。據交通部2006年統計，“十五”期間，我國公路建設完成總投資19505億元，是“九五”期間的2倍多，其中，僅地方利用國內銀行貸款的比例就達46%，由此測算，全國公路建設負債總規模已突破1萬億元大關。從目前我國公路建設資金來源分析，每年用于公路建設的各級政府資金、交通規費收入、國債資金等加在一起，仍不能滿足當年公路建設和養護資金需求，全國各地普遍存在資金缺口，償還巨額債務本息的能力明顯不足，而隨著借貸規模的進一步增加和償債風險的加大，勢必增加交通部門再融資難度和銀行放貸的風險，使公路建設陷入資金短缺的瓶頸制約困境。

　　二、帶來財政支付風險和金融風險

　　除個別經濟發達省份外，目前，多數地區每年籌集的財政資金、交通規費收入等合起來，維持當年公路建設資金需求都很難，償還貸款本息的能力更無從談起，面對逐年增長的公路建設巨額債務，一些地方財政支付能力出現了嚴重不足，個別地方甚至出現了“借新債還舊債”的現象。以上述審計署沈陽辦對西部某省的審計調查結果為例，該省交通廳已連續3年用新增貸款償還舊貸款本息32億元之多，而據測算，該省今后3年公路建設投資將繼續加大，銀行貸款余額將增至220億元，一旦進入還貸高峰期，地方財政收入在短期內難以增長到需要的額度，籌集不到巨額償債資金，財政支付風險和金融風險將不可避免出現。

　　三、舉債資金未納入地方政府預算管理，缺乏有效監管，投資效益被忽視。

　　在目前的公路建設投融資機制下，地方交通廳作為舉債人，所借銀行貸款除少部分獲得地方財政部門擔保承諾外，大部分借款資金未經財政部門擔保，也未納入地方政府預算管理體系，脫離了公共財政原則的制約和地方人大的監督。由于舉債資金未完全納入地方政府債務總量，缺乏有效監督制約機制，債務責任不與權利掛鉤，領導者借債和還債情況不考核、不評價，造成債務責任缺位，導致公路建設投資效益被忽視，甚至出現了形象工程和政績工程，工程建設資金的使用管理出現了嚴重問題。

　　此外，高負債還產生兩個方面的不利影響：一是進一步加大我國東、中、西部地區公路建設發展的不平衡程度，使經濟基礎較薄弱的中、西部地區交通發展因資金制約越來越困難；二是導致目前我國公路通行費可承受性低，公路運輸成本高，運輸行業的經濟負擔加重。根據世界銀行《中國的高速公路：連接公眾與市場，實現公平發展》的報告分析，目前我國收費公路已超過10萬公里，高居世界第一，占全世界收費公路的70%，公路通行費的可承受性（可承受性即車輛按行駛里程所付通行費占其收入的比例）是世界最低的國家之一，其主要原因之一就是在公路建設投資中，政府投資比例較低，貸款比例過高。

　　應當說，“貸款修路，收費還貸”的投融資方式，使我國公路建設走上了快速發展的道路。但是，舉債規模必須控制適當，要立足于自身的經濟發展水平和籌資能力，量力而行。如果盲目的追高求快，過度的舉債建設，其結果將是“修起了致富道路，背起了債務包袱”，帶來一系列的經濟問題和風險。

　　今后相當一個時期，我國公路建設仍處于加快發展的階段。根據國家交通部門的規劃，僅“十一五”期間，將建成貫通國道主干線，完成60%以上的國家高速公路網建設任務，新改建農村公路120萬公里，全國公路網總里程達到230萬公里，所需建設資金29000億元。按目前的投資渠道所能籌集到的各級財政資金、交通規費收入、國債資金等政府性資金合計，僅能滿足資金需求的近1/3，尚有2萬多億元的資金缺口，如果再單一依靠舉債經營、向銀行借貸的方式解決，顯然是行不通的。要破解公路建設資金不足的難題，實現公路建設又快又好地發展，必須創新原有的投融資機制，拓寬籌資渠道，科學控制負債總規模。筆者提出以下幾點建議。

　　一、進一步加大政府投資比例

　　公路是國家重要的公益性基礎設施，政府投資應占絕對主導地位。發達國家在公路建設過程中，資金來源主要是政府支出和稅費收入，政府投資占絕對主導地位。目前，我國各級政府對公路建設的投資雖一直占主導地位，但總投資額占國民生產總值的比例，與經濟發展水平相近的國家相比，仍屬于偏低。據世界銀行的統計，發達國家政府公路建設支出占其國民生產總值的2%左右，發展中國家約占1.5%.從我國目前及今后經濟發展水平分析，政府應進一步加大對公路建設的投資力度，至少要超過發展中國家的平均水平，以“十一五”期間我國國民生產總值年均20萬億元計算，達到發展中國家的平均1.5%水平，每年是3000多億元，5年可籌集1.5萬億元，至少能滿足“十一五”期間資金總需求29000億元的一半多，可大大緩解公路建設的籌資困難。

　　二、利用中央國企稅后利潤投資公路建設

　　國企是我國經濟體制的特色，國企改革十幾年來，為消化改制成本，國家規定，國企除繳納相關稅費外，不用向國家上交利潤。近幾年隨著經營狀況的改善，國企的利潤越來越高，據國資委統計，2006年中央企業利潤已經高達7200億元。作為全民所有制的中央國企，其所得利潤應當回報于國民和全社會，公路是國家的公益性基礎設施，國企利潤用于公路建設是公平的、合理的。以2006年中央國企利潤總額7200億元計算，如果拿出其中1/3用于公路建設，2/3留作企業擴大再生產，一年即可獲得2000多億元。假設今后相當時期內國企利潤能保持相對穩定增長，整個“十一五”期間可籌集1萬億元之多，能解決“十一五”期間建設資金總需求的1/3多。

　　三、盡快修改完善燃油稅實施方案，適時開征燃油稅，地區之間燃油稅收入互補。

　　世界上大多數國家，尤其是發達國家都是以征收燃油稅作為公路發展最主要的資金來源。我國1999年10月修訂的《公路法》規定，國家采用征收燃油稅辦法籌集公路建設資金以來，由于國際油價的波動等諸多因素影響，具體出臺時間至今未能確定。目前的公路養路費政策執行起來面臨重重困難，車主漏繳、逃繳養路費現象嚴重，造成國家規費大量流失，養路費收入增長與車輛增長比例不協調，公路建設資金籌集難度加大，負債比例高，導致收費公路的膨脹。根據世界銀行《中國的高速公路：連接公眾與市場，實現公平發展》的報告分析，我國目前公路通行費可承受性低的原因之一就是：燃油稅這種國際上通行的更具公平性的公路建設資金籌集方式沒有實行。

　　因此，盡快開征燃油稅是符合我國目前公路建設籌資需求的，同時，由于我國公路建設發展存在東、中、西部地區間的不平衡，應在全國實行統一的燃油稅政策，各地區間的燃油稅收入應相互調劑補充，將東部發達地區的富余收入轉移到中、西部欠發達地區，直至所有建設負債全部償清為止，這樣可以有效彌補欠發達地區的資金不足，使東、中、西部地區路網建設協調發展。由于公路建設具有明顯的階段集中性，資金需求也相對集中，考慮到我國國情，燃油稅稅率在不同階段可實行不同的靈活稅率，在目前我國公路建設集中階段執行較高稅率，待全國路網基本形成，燃油稅收入出現富余時，再適當調低稅率。