本文通過對重慶市“十一五”農村公路資金籌集原則與方式進行探討，指出重慶市“十一五”農村公路資金籌集存在問題，繼而提出解決重慶市“十一五”農村公路資金籌集的思路。

　　一、 農村公路特征

　　農村公路除具有一般公路的特征（社會性、公益性）外，還有其自身的特點：一是等級低，普遍的以三、四級公路為主；二是單價低，通鄉通暢路在重慶市一般約80～120萬元，通村通暢約40～60萬元，通村通達約為20～30萬元；三是沒有直接投資效益，社會效益顯著，農村公路一般不收取車輛通行費；四是點多、面廣；五是總投資較大，農村公路雖然單價相對于高速公路而言較小，但因總里程長，其投資總額也不小，重慶市農村公路總投資“十一五”期間初步估算約200億元。

　　二、重慶市“十一五”農村公路規劃

　　重慶市是一個特殊的直轄市，地域范圍廣，自然地理、經濟和社會狀況差異很大，經濟總體水平較低，大城市與大農村并存，由于歷史欠賬多，交通基礎設施，特別是農村交通基礎設施非常薄弱。截至2006年底，我市鄉鎮通暢率、建制村通達率和通暢率達58%、61.5%和20.5%，不僅遠遠落后于東中部平均水平，也落后于西部平均水平。落后的農村公路交通狀況嚴重制約了我市農村經濟的發展，影響了我市全面小康社會和社會主義新農村的建設進程。為改變農村公路的落后狀況，市委、市政府作出了加快農村公路建設的決定，成立了農村公路建設專門領導機構，制定了《重慶市農村公路建設規劃》（渝府[2005]37號），在“十一五”期間，我市農村公路建設規模為：通村通達建設11943公里，通村通暢建設22496公里，通鄉通暢建設14000公里。規劃目標實現后，我市具備通公路條件的行政村通公路率將達到100％、鄉鎮公路通暢率達到100％、行政村公路通暢率達到50％（力爭達到56％）以上。

　　三、 重慶市“十一五”農村公路資金籌集原則與方式

　　農村公路具有一般公路的特征外，如社會性、公益性，是顯著的公共產品。所謂公共產品，根據薩爾森的定義，“就是所有成員集體消費品，享用的集體消費品，社會全體成員可以同時享用該產品，而每個人對該產品的消費都不會減少其他社會成員對該產品的消費”。農村公路顯然屬于公共產品范疇，而社會公共產品的供給主要應由公共部門即政府無償提供，所以我市農村公路籌資原則上也應以財政資金提供為主。

　　因我市農村公路建設規模大，地形地質條件復雜，山嶺重丘多，農村公路建設投資較大。“十一五”期間我市農村公路建設規劃原規劃總投資為171億元，但根據近年實施的情況來看，規劃總投資相對偏小，隨著以后年度物價的上漲，征地拆遷費用的增加、前期工作如初步設計的細化等，估計總投資應該在250億元之間。但考慮到農村公路的前期工作不如重點項目做得細，各區縣存在向上級部門要錢時夸大投資規模、里程等因素，綜合考慮各方面因素，實際投資估計在200億元左右。目前，我市農村公路資金來源初步確定的籌資方案大致如下。

　　1.中央補助資金

　　交通部與重慶市人民政府簽訂的實施意見明確，中央在“十一五”補助我市農村公路資金35億元，因交通部目前僅補助部分規劃里程，隨著我市農村公路的不斷建成，國家對庫區的重視，全國車購稅征收的不斷增長，高速公路開工越來越困難，用于農村公路的車購稅資金將會不斷增長，估計“十一五”期間中央對我市農村公路的補助資金約50億元（2006與2007年共計補助約22.5億元）。

　　2. 省級自籌資金

　　一是開發銀行借款。2006年4月，交通部與國家開發銀行簽訂了《十一五期間支持交通基礎設施建設和交通科技創新開發性金融合作協議》。根據協議，開發銀行將重點支持我國的農村公路建設，在資金存在較大缺口的前提下，市交經市委、市政府同意向國家開發銀行重慶市分行申請50億元的借款資金。借款期限25年、寬限期3年、利率執行國家標準利率，合同采取分年度簽訂的形式，2006年已到位9億元。

　　二是市級財政資金。根據《重慶市人民政府關于“十一五”期間農村公路建設有關政策的批復》（渝府［2006］140號）（以下簡稱“140號文件”）規定：2006—2020年期間，我市市級地方稅收增長部分的20%（每年不低于5億元）安排給市交委農村公路建設與國家開發銀行重慶市分行50億元貸款的還本付息。根據預測，“十一五”期間開行借款還本付息總額估計在15億元左右，而財政最少也應補助25億元，也就是說我市市級地方稅收增長部分的20%約有10億元可以再投入農村公路建設，市級資金總和大約60億元。

　　3. 區縣自籌資金

　　自籌資金主要包括縣財政投入、以工代賑、農民投工投勞、社會各界捐助等。縣級財政投入按理來說應是農村公路建設的主要資金來源，但由于重慶市財力有限，特別是區縣一級財政更加困難，真正用于農村公路建設的資金相對較少，區縣政府重視的一年也只投入財政資金1000多萬，各區縣投入也不一樣。農民投工投勞一直以來是農民參與農村公路建設的主要形式，特別是鄉、村兩級公路建設的最主要資金籌措方式，為我國農村公路建設發揮了巨大的作用。隨著“三農”問題的日益突出，黨中央、國務院取消了農村勞動積累工和農村義務工（兩工），但為了出行的方便，即使讓農民投工投勞，他們也是非常愿意的，實際上農民投工投勞為我市農村公路建設節約了大量的資金。以工代賑、社會各界捐助等資金具有較大的不確定性，但絕對金額也不容忽視，對我市農村公路建設資金短缺的現狀是有益的補充來源。

　　四、 重慶市“十一五”農村公路資金籌集存在問題

　　1.過分依賴開發銀行貸款

　　目前籌集市級資金大部分是銀行借款，而且只與國家開發銀行一家進行合作，隨著國家宏觀調控的加強，信貨規模的縮小，六部委聯合控制銀行打捆貸款，禁止地方政府擔保等，這一系列的信號都表明銀根將緊縮，貸款利率會進一步上升，加息的可能性也逐步增大。國家政策的調整很大程度上是針對國家開發銀行助推全國固定資產投資的大幅增加，從目前國家開發銀行的運作來看，信貸規模縮小已成定局，一些原先簽定合同的銀行貸款也存在上貸延后或無錢上貸的局面，聯合貸款或信托融資方式原來是國家開發銀行的試驗產品，現在卻變成了一種必須的融資方式。

　　開發銀行的貸款優勢主要是貸款額度大、期限較長；劣勢是利率執行國家標準利率（而有些商業銀行的貸款利率可下降10%），手續復雜、要求較高。實際上，其它商業銀行如果知道的農村公路借款是用財政資金作還款保證，加上市交委良好的信用記錄，即使利率在國家標準利率上下浮一定的比例，也是愿意合作的。而目前只與國家開發銀行一家合作，一旦銀行運營發生變化，特別是全國金融工作會議傳出國家開發銀行將改革方向確定向商業化轉型，融資風險將會增加。

　　2.融資成本較高

　　根據重慶市交委與開行簽訂的借款合同，50億元的借款利率執行國家長期借款標準利率，無任何優惠可言。相對其它銀行、其它項目貸款，我市農村公路由重慶市交通委員會作為項目借款人，項目借款經重慶市人民政府常務會議審議通過，由重慶市2006—2020年市級稅收增長部分的20%（每年不低于5億元）與交通規費作為還本付息的資金來源，信用結構是非常保險的，比起其它項目借款銀行的貸款風險是相對較小，另外國家開發銀行是政策性銀行，農村公路建設是建設社會主義新農村的重中之重。在響應國家的方針政策時，應實質性地支持農村公路建設，除了貸款規模大、期限長外，理應在利率方面下調，而實際利率卻沒有下降，融資成本偏高。

　　3. 國家各級部門投入農村公路建設資金無法整合

　　目前國家各級部門投入我市農村公路建設資金主要有交通部車購稅、發改委安排的中央國債、農業部、民政部門的扶貧資金、財政部門的以工貸賑、民宗委的民族發展資金等，從不同的角度以不同的方式給予了大力的指導和支持，而在安排這些資金的時侯，除交通部車購稅、計委安排的中央國債有一定程度上的互通外，其它資金都是各自為戰，資金分散使用，缺乏長效、穩定的統籌規劃，沒能形成協商共助機制，導致一些項目多方爭取資金、重復爭取資金，資金沒有形成合力，沒有充分發揮資金的效益。

　　4. 政府補助不符合預算法，存在財務風險。

　　按照《預算法》的規定，“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級政府決算”。而前述“140號文件”規定稅收增長部分安排的這種預支以后年度財政資金的作法沒有得到人代會的批準，是不符合《預算法》的規定，如果今后人代會不同意這種作法，那么這樣大的一筆借款如何償還，存在較大的隱性財務風險。

　　5.稅收政策未得到有效執行

　　根據“140號文件”規定，“全市公路建設施工營業稅和公路通行費營業稅全額用于交通建設，市級稅收安排給市交委用于公路建設，區縣稅收安排給區縣交通部門用于公路建設”。目前市級政策執行得較好，而區縣稅收安排給區縣交通部門用于公路建設的政策并沒有得到有效的執行，部分區縣根本沒有將建安營業稅稅收安排給交通部門用于農村公路建設。

　　五、 重慶市“十一五”農村公路資金籌集展望

　　1.思想上要高度重視籌資工作

　　常言道：“巧婦難為無米之炊”，規劃得再好，如果沒有資金做后盾也是枉然。目前資金來源雖有初步安排，但落實起來還有一定的難度，況且時間較長，易生變數，應高度重視籌資工作，不能有所懈怠，以免資金不能按時到位，導致工程停工。

　　2.在逐步落實財政稅收補助的同時減少開行貸款

　　根據“140號文件”規定，“十一五”期間市級財政最少也應補助25億元。樂觀估計，如果政府的政策能真正落實，重慶市財政收入2005年約增長100億元；按重慶市“十一五”規劃，到2010年全市財政收入達到約800億元，初步測算2006年財政應該補助的金額約6.5億元，以后每年按10%的比例遞增，5年總和將達40億元，缺口也只有約10億元。所以，雖然向開發銀行已提出借款50億元，但借款成本也較高，在財政補助資金到位的情況下，應該減少向開發銀行借款金額，減輕以后年度還本付息的壓力，以免以后交通部門承擔巨大的財務風險，畢竟借款主體是重慶市交通行政主管部門。

　　3.向其它商業銀行借款

　　目前國內大部分銀行都在重慶市設立了分支機構，競爭也相當激烈，相對國家開發銀行，主要的弱點是貸款的期限短、額度小，而主要的優勢是體制靈活、程序相對簡單，目前市交委對開發銀行的借款已經出現不同程度的融資風險，如2006年開發銀行對市交委的軟貸款大部分都是通過信托融資方式籌集，農村公路通過信托融資方式籌集的比例也達42%，從側面反映了開發銀行貸款資金不足，只能通過表外的方式維持簽訂合同的貸款支付，如果國家現行金融政策不變，開發銀行的借款不能按時到位或取消的可能性較大。

　　從農村公路借款的信用結構來看，該筆借款的還本付息相對其它借款還款是有充足的資金保證，出現貸款風險的機率較小，首先有政府的資金補助作為還本付息的資金來源，另外就是以后年度交通規費的擔保。較好的信用結構，其它商業銀行是有充分理由對農村公路貸款，目前就有多家銀行表示貸款意向，且借款利率可在國家的規定利率上給予最大程度的優惠。

　　鑒于開發銀行是分年度簽訂借示合同，借款利率較高，在適當的時機，可考慮向其它商業銀行借款，這樣既降低了到期無資金可用的風險，也降低了融資成本。

　　4.發行債券

　　發行債券實際上與銀行借款沒有顯著的區別，都需要還本付息，但債券與銀行借款相比有一個顯著的特點—成本相對較低，目前國債的利率相對開行6.84%的貸款利率要低很多。發行地方政府債券最大的一個問題是債券的發行主體，地方政府能不能成為可以承擔民事責任的政府法人。一旦允許地方政府發債券，會不會亂？正是出于這些方面的擔心，我國《預算法》明確規定地方政府不能發行債券，《擔保法》規定政府不能提供擔保，這就給下一步發行地方政府債券造成了法律障礙。但實際上現在法律上并沒有障礙，而是實施上有障礙。《預算法》只是規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，并沒有完全堵死。《擔保法》也只是規定“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。

　　目前國家不允許地方政府發債主要是怕亂，要解決這一辦法只能讓地方財政承擔責任。隨著我市地方財政收入的不斷增長，適當的負債是可行的，可以借國家對三峽庫區的重視發行名為“三峽庫區特別債券”，期限可長可短，目前發行債券的成本估計在4%左右，但比起國家開發銀行6.84%的資金成本卻低了很多，不失為一種較好的融資方式。但該方式實施的難度較大，目前只是理論上的一種融資方式。

　　5.爭取人大同意稅收資金作為還款來源

　　既然按照《預算法》的規定沒有人大的批準，政府所做的有關資金補助的承諾是無效的。那么，就應當在適當的時機爭取人代會的通過，在解決“三農”、建設新農村、構建和諧社會的政策指引下，在為老百姓辦實事的情況下，隨著我市地方財力的不斷增長，人大代表肯定會同意為建設農村公路舉債。這樣既符合國家的有關財經規定，也為全市的農民兄弟做了一件實事。

　　6. 整合各級部門的補助資金

　　加快農村公路建設步伐，必須充分發揮政府對農村公路這一公共物品供給的責任和義務，其中關鍵之一是要在區縣級整合國家相關部委和地方政府的投建資金以及相關優惠政策，達到相互促進，上下聯動，橫向互動，形成建設農村公路的合力，市縣兩級政府成立由發展與改革委員會、財政局、交通委員會、農業局、扶貧辦、旅游局等相關部門組成的農村公路發展協調領導小組，加強領導與協商，爭取對口部門的大力支持，在安排資金時應統籌考慮，但具體的資金管理仍按現行方式管理，交通部門不參與其它部門的資金管理，但其它部門的資金使用情況應通報交通部門，形成各部門齊抓共管的良性發展局面。

　　7.落實稅收政策

　　區縣（自治縣）交通主管部門應積極地向當地政府匯報“140號文件”有關“全市公路建設施工營業稅和公路通行費營業稅全額用于交通建設，市級稅收安排給我委用于公路建設，區縣稅收安排給區縣交通部門用于公路建設”的規定。向當地財政局作好解釋與溝通工作，爭取政府與財政部門的支持，將扶持政策落到實處，解決農村公路資金短缺的困難。

　　8.合理安排借款時間，長短結合，降低融資成本。

　　目前我市農村公路的借款是按合同分批上貸，按區縣申請資金的進度進行撥付，如果區縣申請資金較晚或者工程進度跟不上，不但會使上貸的資金滯留借款部門，而且要承擔高額的利息。所以要充分做好上貸前的準備工作，盡量縮短借款在市交滯留的時間，同時也可先利用開行或其它銀行的流動資金貸款，然后再用開行長期借款置換，減少利息支出，降低融資成本。

　　9.政府督察部門應加強督察

　　目前我市政府雖然出臺了相關優惠政策，但各級執行部門能否將政策不折不扣地執行，資金能否到位，具有不確定性，交通主管部門只是政府的一個職能部門，無力要求其他部門按自己的意識執行政府的相關政策，當其他部門不按已定的政策執行，交通主管部門無能為力，只能依靠政府的相關領導出面協調。因農村公路建設地位特殊，建議由政府督察室定期加以督辦，解決其他部門不嚴格執行政策的情況，從而保障農村公路建設資金的需求。