按照正規(guī)程序，一個(gè)電源項(xiàng)目從選址到項(xiàng)目報(bào)國(guó)家批復(fù)，至少也得三年時(shí)間，而且還不一定能得到批復(fù)。正是這種申報(bào)和批復(fù)程序的復(fù)雜，讓一些投資者萌生了“先上船、后買票”的沖動(dòng)，“頂風(fēng)”上馬項(xiàng)目，為日后埋下了一顆“不定時(shí)炸彈”。
3月30日，全國(guó)第一家民營(yíng)發(fā)電廠——山西振興集團(tuán)因電廠和電解鋁項(xiàng)目建設(shè)違規(guī)不止，被國(guó)家環(huán)保總局“黃牌”封殺。
在此前的2002年和2006年，國(guó)家環(huán)保總局曾先后兩次向振興集團(tuán)下發(fā)責(zé)令停建的通知。今年1月，在國(guó)家環(huán)保總局全國(guó)通報(bào)的82個(gè)違規(guī)項(xiàng)目中，振興集團(tuán)“電廠項(xiàng)目”也名列其中。但振興集團(tuán)始終沒(méi)有停建整改，反而加緊施工。
誰(shuí)將企業(yè)送上了“斷頭臺(tái)”
山西振興集團(tuán)是煤、電、鋁聯(lián)產(chǎn)，多元化經(jīng)營(yíng)的大型民營(yíng)企業(yè)，地處山西省河津市鋁工業(yè)特色園。
2001年，集團(tuán)投資1500余萬(wàn)元建成了跨越13公里的龍門220KV雙回路、雙分裂輸變電線路，并于當(dāng)年順利通過(guò)省、市驗(yàn)收，正式投入運(yùn)行；隨后，又投資9.6億元，擴(kuò)建了年產(chǎn)10萬(wàn)噸電解鋁生產(chǎn)線，并上馬了與其配套的2×200MW發(fā)電機(jī)組和15萬(wàn)噸陽(yáng)極炭素廠項(xiàng)目。
然而，正當(dāng)項(xiàng)目緊鑼密鼓地推進(jìn)時(shí)，國(guó)家環(huán)保總局卻向企業(yè)下發(fā)了死亡通知。
據(jù)國(guó)家環(huán)保總局介紹，振興集團(tuán)在環(huán)境保護(hù)方面的違法行為十分嚴(yán)重：100kt/a電解鋁項(xiàng)目（200kt/a項(xiàng)目的一期工程）未經(jīng)環(huán)評(píng)就于1999年開(kāi)工建設(shè)，并已在2002年4月建成投產(chǎn)；且該項(xiàng)目靠近居民住宅區(qū)，衛(wèi)生防護(hù)距離明顯不符合環(huán)保要求，生產(chǎn)過(guò)程中“氟”無(wú)組織排放，嚴(yán)重影響周圍環(huán)境和群眾健康；而正在建設(shè)的2×200MW電廠項(xiàng)目亦未經(jīng)批準(zhǔn)。
人們不禁驚詫，如此項(xiàng)目，何以未經(jīng)審批公然上馬？河津市一位副市長(zhǎng)的話耐人尋味：“從河津振興集團(tuán)‘煤電鋁’聯(lián)產(chǎn)的典型實(shí)例中我們可以看到，這是一條充滿生機(jī)和活力的振興地方經(jīng)濟(jì)之路。‘煤電鋁’聯(lián)產(chǎn)既可以搞活煤炭工業(yè)、電力工業(yè)、鋁工業(yè)，還可以搞活地方經(jīng)濟(jì)，壯大地方財(cái)政。目前，省委省政府已把‘煤電鋁’列為百項(xiàng)潛力產(chǎn)品的第一項(xiàng)，省委書(shū)記、省長(zhǎng)在幾次會(huì)議上都講到了發(fā)展‘煤電鋁’。振興集團(tuán)自己挖煤發(fā)電、生產(chǎn)鋁錠的用電成本僅為每度7～8分錢，鋁錠成本僅為每噸8000～9000元，而行業(yè)平均鋁錠成本高達(dá)每噸14000～15000元。河津有這樣好的項(xiàng)目，以此招商引資一定會(huì)給河津帶來(lái)更多的投資回報(bào)。”
可見(jiàn)，政府覬覦“煤電鋁”的巨大經(jīng)濟(jì)利益，正是項(xiàng)目違規(guī)上馬的起因。事實(shí)上，振興集團(tuán)很“爭(zhēng)氣”，在“煤電鋁”項(xiàng)目投產(chǎn)當(dāng)年，就使昔日貧窮的河津市成為山西縣級(jí)市中的“首富”。到2003年，河津市已躋身全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第95位，2004年上升到第83位，2005年榮登第72位。2006年，河津市財(cái)政收入增加31.6％，達(dá)到27.3億元，脫掉“破衣舊帽”的河津，一舉成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新貴”。
如今，振興集團(tuán)的“煤電鋁”項(xiàng)目為地方發(fā)展作了短短幾年貢獻(xiàn)后，面臨著“突然死亡”。可一些地方官員卻沒(méi)有進(jìn)行反思，甚至繼續(xù)放言：“中央‘叫停’某些項(xiàng)目是怕大家一哄而上，但這些被‘叫停’的項(xiàng)目肯定錯(cuò)不了。所以，中央‘叫停’什么我們就上馬什么。我們想上的項(xiàng)目只要國(guó)家沒(méi)有亮紅燈絕對(duì)禁止，沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要上。”
地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的初衷或許是好的，但不知他們想過(guò)沒(méi)有，如果這些項(xiàng)目出現(xiàn)閃失，“馬失前蹄”的永遠(yuǎn)是沖鋒陷陣的企業(yè)。
審批卡了項(xiàng)目的脖子
振興集團(tuán)一位內(nèi)部人士告訴記者：“投資電力建設(shè)項(xiàng)目必須擁有用地、取水、水土保持、環(huán)保等四項(xiàng)批文才能上馬，而集團(tuán)當(dāng)初上項(xiàng)目時(shí)，正好趕上審批制改為核準(zhǔn)制。審批制是所有支持性文件一次性申報(bào)上去進(jìn)行批準(zhǔn)，而核準(zhǔn)制需要每一個(gè)文件都得到落實(shí)后才能開(kāi)始建設(shè)，所以，時(shí)間拖得很長(zhǎng)。加之這些年各部門間或政策上的銜接并不十分順暢，國(guó)家對(duì)民營(yíng)力量介入電力領(lǐng)域沒(méi)有實(shí)質(zhì)性扶持，幾年來(lái)，公司一直沒(méi)能辦齊這四項(xiàng)核心手續(xù)，因而終被列入關(guān)停項(xiàng)目之中。”
一位跑過(guò)電源項(xiàng)目批文的業(yè)內(nèi)人士稱，按照正規(guī)程序，一個(gè)電源項(xiàng)目從選址到項(xiàng)目報(bào)國(guó)家批復(fù)，至少也得三年時(shí)間，而且還不一定能得到批復(fù)。正是這種申報(bào)和批復(fù)程序的復(fù)雜，讓一些投資者萌生了“先上船、后買票”的沖動(dòng)，“頂風(fēng)”上馬項(xiàng)目，為日后埋下了一顆“不定時(shí)炸彈”。
這位知情者認(rèn)為，其實(shí)，并非企業(yè)無(wú)視國(guó)家政策、不履行法定手續(xù)，而是電源項(xiàng)目審批起來(lái)確實(shí)太煩瑣。一個(gè)項(xiàng)目審批下來(lái)，沒(méi)有百八十個(gè)公章是不可能通過(guò)的，而每蓋一個(gè)章，都需付出大量的時(shí)間和精力。再說(shuō)，國(guó)家按電力規(guī)劃來(lái)核準(zhǔn)項(xiàng)目并不見(jiàn)得合理，因?yàn)檫@些規(guī)劃與市場(chǎng)實(shí)際變化差異很大。常常是，按照規(guī)劃建造的電廠沒(méi)有市場(chǎng)，而市場(chǎng)需要的電廠又未在規(guī)劃之列。因此，振興集團(tuán)“項(xiàng)目違規(guī)”表面是企業(yè)的錯(cuò)，實(shí)際上審批部門難辭其咎。
原國(guó)電動(dòng)經(jīng)中心戰(zhàn)略與規(guī)劃研究所所長(zhǎng)柴高峰也指出，雖然國(guó)家在政策上鼓勵(lì)多元投資主體辦電，沒(méi)有對(duì)民營(yíng)資本作出限制。但實(shí)際上，電力建設(shè)的資源是有限的，好的資源基本都在國(guó)有大發(fā)電集團(tuán)手里，民營(yíng)資本很難獲得好的項(xiàng)目。
“的確，只因我們民企不姓‘國(guó)’，所以，在項(xiàng)目推進(jìn)上舉步維艱，遲遲不能取得相關(guān)手續(xù)，從而導(dǎo)致今天栽倒在‘高壓線’上。”
“悲劇”源自管理缺位
“目前，我國(guó)已有《環(huán)境評(píng)估法》，一些負(fù)責(zé)審批的部門應(yīng)該是有章可循的，可有些項(xiàng)目在上馬時(shí)沒(méi)有被‘叫停’，而到投產(chǎn)后才被‘叫停’，這種審批部門的缺位現(xiàn)象是需要認(rèn)真反思的。”
中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任潘家華直擊“問(wèn)題”所在：“項(xiàng)目被‘叫停’的真正原因到底是什么？這些項(xiàng)目真的對(duì)環(huán)境保護(hù)存在巨大的危害？如果情況是這樣，那么，‘叫停’是非常必要的。但如果是因?yàn)檫@些項(xiàng)目的環(huán)保評(píng)估手續(xù)不全，環(huán)保總局為了體現(xiàn)管理部門的權(quán)威而‘叫停’它，則這種‘叫停’是沒(méi)有必要的。”
潘家華認(rèn)為，現(xiàn)在最需要搞清楚的是，這些項(xiàng)目當(dāng)初是誰(shuí)讓上馬的？他說(shuō)，這些大項(xiàng)目不可能是偷偷摸摸干的，項(xiàng)目得以上馬，究竟是企業(yè)與當(dāng)?shù)卣仓\的，還是企業(yè)單方面行為？必須要有人來(lái)承擔(dān)責(zé)任。更重要的是，通過(guò)類似事件，我們要看到當(dāng)前環(huán)境保護(hù)行政制度上存在的管理缺位問(wèn)題：即在一些項(xiàng)目在開(kāi)工前的審核、把關(guān)上所存在漏洞。對(duì)于一些重大建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)保部門必須在立項(xiàng)審批之前就積極介入、全程跟蹤，并隨時(shí)督促整改。潘家華同時(shí)指出，項(xiàng)目被“叫停”之后，有關(guān)部門是否要對(duì)其環(huán)境保護(hù)評(píng)估進(jìn)行補(bǔ)評(píng)？如果僅僅是把所缺的手續(xù)補(bǔ)齊，那“叫停”就失去了應(yīng)有的意義。
潘家華特別強(qiáng)調(diào)，被“叫停”的項(xiàng)目在當(dāng)?shù)囟际菭恳话l(fā)而動(dòng)全身的，被“叫停”后，其資金籌措、勞動(dòng)力安排等問(wèn)題都無(wú)法得到很快、很好的解決。“叫停”這些項(xiàng)目，不僅影響現(xiàn)在，更可能影響長(zhǎng)遠(yuǎn)。所以，如何對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償，也是有關(guān)方面應(yīng)考慮的首要問(wèn)題，我們不能僅僅把這當(dāng)做是環(huán)境保護(hù)所要交的“學(xué)費(fèi)”。如果我們僅僅看到“叫停”的積極效應(yīng)，而忽略了背后潛藏的制度缺失問(wèn)題，那么，振興集團(tuán)這樣的悲劇今后還將發(fā)生很多。
國(guó)家限制高耗能項(xiàng)目“這兩年，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)遠(yuǎn)高于環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力，各地上馬高污染、高能耗項(xiàng)目的積極性有增無(wú)減。”
據(jù)國(guó)家環(huán)保總局官員介紹，2006年，全國(guó)建設(shè)單位共報(bào)批項(xiàng)目820個(gè)，總投資額32574億元。環(huán)保總局對(duì)不符合條件的56個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行受理，對(duì)投資額達(dá)7746億元的163件項(xiàng)目作出了不予批準(zhǔn)或緩批的決定。
這位官員說(shuō)，這些建設(shè)項(xiàng)目絕大部分屬于電力、化工、焦化、造紙等行業(yè)，投資規(guī)模巨大。如果這些項(xiàng)目全部“破閘而出”，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)固然可以起到拉動(dòng)作用，但是對(duì)環(huán)境的影響將是巨大的。對(duì)環(huán)境保護(hù)任務(wù)艱巨的地區(qū)來(lái)講，有些項(xiàng)目很可能就是壓垮駱駝的最后一根稻草。
此外，“叫停”這些項(xiàng)目的真正原因，是國(guó)家對(duì)高能耗項(xiàng)目的限制。我國(guó)火電廠供電煤耗為每千瓦時(shí)404克標(biāo)準(zhǔn)煤，高出國(guó)際先進(jìn)水平27.4％。電力投資過(guò)熱加劇了煤炭供應(yīng)、交通運(yùn)輸和發(fā)電設(shè)備供應(yīng)的緊張，違規(guī)建設(shè)形成的閑置發(fā)電資產(chǎn)還可能增加金融機(jī)構(gòu)不良貸款。這種情況持續(xù)下去將會(huì)導(dǎo)致電力過(guò)剩、資金供應(yīng)緊張，加劇市場(chǎng)通貨膨脹。因而，企業(yè)上馬項(xiàng)目必須服從“宏觀調(diào)控”的大局，不能憑一己之利影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
國(guó)務(wù)院堅(jiān)決制止電站無(wú)序建設(shè)的相關(guān)政策
2004年12月中旬，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于堅(jiān)決制止電站項(xiàng)目無(wú)序建設(shè)意見(jiàn)的緊急通知》。
《緊急通知》指出，有些地區(qū)和企業(yè)沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策和規(guī)定，盲目鋪攤子上項(xiàng)目，違規(guī)建設(shè)電站工程。特別是從2003年以來(lái)，一些地區(qū)和企業(yè)不顧國(guó)家多次重申電力建設(shè)必須有序發(fā)展的要求，繼續(xù)違規(guī)開(kāi)工建設(shè)了大量電站項(xiàng)目。致使電站在建規(guī)模上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出電力規(guī)劃確定的目標(biāo)，同時(shí)也超出了資源和環(huán)境的承受能力，極易再次形成高耗能工業(yè)無(wú)序發(fā)展的惡性循環(huán)。
《緊急通知》稱，當(dāng)前需要盡快采取措施，堅(jiān)決制止電站項(xiàng)目無(wú)序建設(shè)的勢(shì)頭。并對(duì)違規(guī)在建項(xiàng)目，根據(jù)能源、電力發(fā)展規(guī)劃要求和各電站項(xiàng)目的具體情況，分三大類予以處理：
一、 未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)或核準(zhǔn)、未經(jīng)充分論證、各方面條件不具備的電站項(xiàng)目，要立即停止建設(shè)。
二、 按國(guó)家原電力項(xiàng)目審批程序已批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)，但未完成核準(zhǔn)程序、提前開(kāi)工的項(xiàng)目，均暫緩建設(shè)。當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目單位要根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后，方可繼續(xù)建設(shè)。國(guó)家承諾將抓緊辦理這類項(xiàng)目的核準(zhǔn)手續(xù)。
三、對(duì)已經(jīng)投入運(yùn)行的違規(guī)電站項(xiàng)目，要區(qū)別情況。這些項(xiàng)目中，對(duì)違反產(chǎn)業(yè)政策、不具備環(huán)保和用水等條件的，要限期整改。整改后仍達(dá)不到要求的，應(yīng)停止運(yùn)行并做好善后工作。對(duì)符合建設(shè)運(yùn)行條件或整改后符合建設(shè)運(yùn)行條件的，經(jīng)論證可保留項(xiàng)目。
記者觀察
一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到建成投產(chǎn)絕非一朝一夕之功。試想，如果地方政府的有關(guān)部門能夠早一點(diǎn)幫助企業(yè)解決實(shí)際運(yùn)行中碰到的問(wèn)題，那么，很多項(xiàng)目就不至于砸進(jìn)上億元資金“打水漂”了，也就不會(huì)出現(xiàn)“建了拆、拆了建”的怪象。
政策“下猛藥”只是一種補(bǔ)救措施，而非根本的解決之道，并很有可能因噎廢食。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)各種“風(fēng)暴”頻刮：審計(jì)風(fēng)暴、治污風(fēng)暴、教育風(fēng)暴、地產(chǎn)風(fēng)暴，一個(gè)比一個(gè)猛，可到頭來(lái)，違規(guī)事件還是一樁接一樁發(fā)生。問(wèn)題癥結(jié)何在？關(guān)鍵在于我們有些行政管理和審批部門管理、監(jiān)督無(wú)力，缺少有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。如果不很好地解決這些矛盾，一劑“猛藥”之后，風(fēng)聲沒(méi)了，可無(wú)序和違規(guī)現(xiàn)象仍將卷土重來(lái)。因而，盡快落實(shí)“問(wèn)責(zé)制”，是有關(guān)方面應(yīng)考慮的頭等大事。
