一、課題制的提出

　　2002年初，為了提高國家科研課題管理的科學性，完善科研課題管理制度體系，促進科學事業發展，國務院辦公廳轉發了科技部等四部委《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》，對課題（本文稱“科研課題”）的確立、課題的組織管理、經費的核算、課題的驗收、課題的監督和檢查等各環節都做出了明確規定，這標志著我國科研計劃和科研項目（本文稱“科研項目”）全面實施課題制管理。為優化科技資源配置，提高科技經費的使用效益，促進公平競爭，保障國家科技課題招投標活動當事人的合法權益，2002年5月，科技部等4部委根據以上課題制規定頒布了《國家科研計劃課題招標投標管理暫行辦法》和《國家科研計劃課題評估評審暫行辦法》，對科研課題招投標活動和課題評審評估做出了具體規定，我國科研課題制不斷得到鞏固和深化。

　　科研項目實行課題制管理，主要是指按照公平競爭、擇優支持的原則，確定科研課題，并以課題為中心，以課題組為基本活動單位，進行課題組織管理和研究活動的一種科研管理制度。實施課題制，是科研活動遵循科技發展規律，建立科學高效的科研管理新機制，完善科研管理制度體系，提高科研管理水平的必然選擇。科研項目實行課題制管理，意義重大。

　　（一）實現了課題管理制度上的統一。我國各類科研計劃體系龐大、復雜，有科技部、國防科工委、國家自然科學基金委員會等部門自行管理的項目，也有國家發展改革委、財政部、科技部等部門共同管理的項目。各種科研計劃、科技專項資金、科研課題的管理制度名目繁多且不統一。課題制的出臺，規范了國家各類科研計劃管理，實現了制度上的統一，有利于各項科研工作的協調發展。

　　（二）建立了責權利對等的課題管理機制。課題制遵循公開、公平、擇優的原則，建立專家評議和政府決策相結合的課題立項評審機制，確保課題立項的科學性。課題負責人簽訂課題任務合同書，可以跨部門、跨單位聘用課題組成員，實現了科研資源的優化組合。課題組作為基本活動單位，進行課題組織、管理和研究活動，相應的權利和責任明晰，有利于提高科研效率，促進科研水平的提高。

　　（三）規范了與科研活動規律相適應的預算管理體制。按照國家財政預算改革的總體要求，對課題實行全額預算管理，建立預算評估評審機制，公開辦事程序和審批決策程序。

　　（四）完善了對科研課題立項和經費的監督體系。建立計劃管理與經費管理、課題立項與課題預算之間既分工協作、又相互制約的監督體系，對課題實行全過程監督，有利于保障科技經費的合理使用，提高資金使用效益。

　　二、課題制管理的核心之一是經費管理

　　科研課題經費是從事科學研究活動的前提條件，如何合理有效地利用科研課題經費是資助方、受助人以及課題承擔單位各方關注的焦點所在，也是科研課題管理的重要目標。從根本上說，經費管理是科研課題管理的核心，并貫穿于科研課題從立項、執行到結題驗收的全過程。課題經費管理的內容是根據管理政策，指導編制課題經費預算；根據管理規定和課題任務書，監督課題預算的執行；在科研課題結題驗收時，對課題經費進行決算以及處理結余經費等等。

　　在科研項目實行課題制之前，由于缺乏國家層面規范的管理辦法，編制科研課題經費預算，只是依據各類經費主管部門制定的規定或辦法，因此，科研課題經費管理在各個承擔單位之間、在不同資助渠道的課題之間存在較大差別。科研項目實行課題制后，科研課題經費預算的管理比較明確，課題費包括的內容比較具體。課題費包括與課題研究有關的所有直接費用和間接費用。直接費用是指課題研究過程中使用的可以直接計入課題成本的費用，一般包括人員費、設備費、及其他研究經費等，還專門規定人員費為課題組成員的工資性費用。同時，還規定課題組成員所在單位有事業費撥款的，由所在單位按照國家規定的標準從事業費中及時足額支付給課題組成員，并按規定在課題預算的相關科目中列示，不得在國家資助的課題專項經費中重復列支。間接費用是指為實施課題而發生的難以直接計入課題成本的費用，一般包括依托單位課題服務的人員費用和其他行政管理支出、現有儀器設備和房屋的使用費或折舊費等。

　　目前，科研課題經費在立項階段編制的預算不能全面真實地反映獲得預期成果所必需的課題成本，編制的經費預算支出條款往往與科研課題實際執行內容發生偏差。因此，在立項階段科研課題經費管理的核心內容和難點在于如何制定合理的預算體系及預算標準。實施階段的經費管理，主要是依據國家財務會計政策經費使用的具體規定，經費管理的主要內容是督促科研課題承擔人，執行科研課題預算。結題階段的科研課題管理包括成果驗收和經費決算，管理的主要內容是辦理財務決算，編制決算報告。

　　三、課題制管理存在的問題

　　科研項目實行課題制管理后，我國科研課題管理總體上是嚴格有效的，但由于在機制、管理等方面還不盡科學和完善，在科研課題管理和預算執行的質量效率方面還存在一些問題：

　　（一）重點不突出、績效不顯著。我國科研課題經費雖然總體龐大，但是重點科研課題不多、重點課題經費不足，而且科研課題中標人多被著名學者包攬，有許多課題負責人，熱衷于科研課題的申報，有的因工作太忙無法保證必要的研究時間，往往敷衍了事，輕視研究工作，致使科研課題最終結果沒有達到立項時的目標。有不少課題純為研究而研究，無效勞動、重復勞動過多。

　　（二）責任不明確、監管不到位。有些科研課題研究的委托人和承擔人法律責任不明確，當科研課題發生問題時無法進行責任追究；管理部門存在重資金分配，輕過程管理；科研課題的申報和批準透明度不夠；事前預算審核力度不強，事中資料收集、進度考核不及時，事后檢查與評估往往流于形式，項目檢查走過場，缺乏全過程的動態監督。

　　（三）課題制規定的內容不細化，課題預算編制難操作。課題預算分為直接費用與間接費用。直接費用過于粗放，沒有體現課題支出的具體內容；間接費用的預算管理方式與我國科研單位的管理現狀脫節。因為目前我國的科研課題承擔單位絕大多數都是從事科學研究的事業單位，不計提折舊，應分攤給課題的間接費用缺乏明確的計算分攤依據，有些項目的課題組很難按照課題制的要求精確編制預算。

　　（四）會計政策不配套，核算方式不能滿足課題制的要求。課題制充分體現了權責發生制的特點。目前課題承擔單位大多是科研院所，這些單位都是事業單位，會計核算規定為收付實現制，固定資產不計提折舊。如果按照課題設立明細賬單獨核算，是很難按照權責發生制的要求分攤間接費用。會計核算無法準確計算課題的實際成本，已成為課題制進一步發展和完善的“瓶頸”。

　　（五）會計信息不真實，成本核算管理需加強。當前科研課題經費的成本核算管理仍然較為薄弱，有的課題承擔單位不能準確核算科研課題中的各項成本要素支出，尤其是一些間接費用。水電費、固定資產使用費和各級管理費的核算沒有完全據實分攤，有的還是采取計提的方式，科研成本核算不真實。有些經費如人員費、設備費、場地費等內容在不同課題中相互交叉，界限不清。

　　（六）違紀違規現象普遍存在，財務管理亟待加強。有的科研單位不能嚴格執行有關規定，經費使用存在一定的隨意性。有的課題承擔單位從課題經費直接提取管理費、超額提取管理費、超比例提取管理費，有的從課題經費直接提成用于獎勵有關爭取課題的人員；課題預算編制不夠細化，有的還編制虛假預算，套取課題經費，有的違反規定自行調整課題經費預算；擠占挪用課題經費、超預算范圍支出課題經費的現象比較嚴重；有的課題結題后不及時進行財務結算，長期掛賬報銷費用；有的課題提供虛假配套承諾或配套資金不到位。部分課題在課題經費中開支與課題無關的費用。橫向課題擠占縱向課題支出，少數課題負責人視課題經費為個人所有，“個人說了算”，隨意報銷與課題無關的個人費用，有的甚至弄虛作假，轉移課題經費，課題經費脫離承擔單位財務監管等。

　　四、原因分析

　　以上問題存在的主要原因是：

　　（一）法規制度不健全。目前，管理部門把科研課題經費的監督作為一項內容，歸入科技計劃和科技項目管理辦法之中，內容不具體，操作性不強，對監督的職能、職責、要求、措施、內容、辦法、標準缺乏嚴格規范的條款。

　　（二）課題監管不科學。長期以來，管理部門對課題的監督檢查大多是根據當年的工作忙閑情況，在年內的某一時段集中多部門進行大檢查。集中大檢查的作法，有違課題運行規律，容易浪費監督資源。部分課題驗收不及時不嚴格、驗收有時流于形式。

　　（三）運行機制有缺陷。目前管理部門對科研課題的監控，主要采用的是行政監控方式及專家小組監控方式。行政監控機制下，管理人員直接進行監督，容易發現科研課題實施中的問題。但也存在立項和管理合一，立查不分的情況，監管往往又是臨時性的，難以實現全過程管理；受行政主管部門委托的專家小組的監管，相對公平公正一些，評價也較為客觀，但也存在一些問題，如有的專家本身就是科研課題的承擔者，有利益相關性，影響監督評價的公正性。

　　（四）政策執行不嚴格。一是課題承擔單位執行相關管理辦法不嚴格，普遍存在著重視申報立項，輕視經費管理。在課題經費中開支一些不屬于本課題的經費，隨意擠占挪用課題經費。二是由于科研經費管理的自身特點，部分課題負責人成了課題組的“老板”，課題經費由課題負責人一人說了算，課題承擔單位的管理職責缺失，課題經費處于一定程度上的失控狀態。

　　五、加強課題制管理，提高課題經費的使用效益

　　（一）樹立科學的課題管理理念。

　　1、關注科研課題立項的必要性。要充分關注課題立項的必要性，對立項申請書、可行性研究報告、招投標文件等有關資料進行分析判斷，分析課題設立的必要性。科研工作具有特殊性，課題立項容易出現“圈內現象”，即從事科研活動的參與者彼此熟識，容易產生相互照顧等舞弊行為。同時，由于各種原因，歸口管理部門“先有錢后分項目”的做法較普遍，存在著為執行預算而急于定項目定課題的現象。因此，關注研究課題立項非常重要。

　　2、確立按課題制分析問題的思路。對科研課題進行管理監督，會涉及財政預算、會計核算、事業單位體制等多方面因素，有時候情況會比較復雜。因此，要樹立起按課題制分析問題的思路。課題制是國家科研計劃管理的綱領性文件。要充分掌握課題制的精髓，實事求是地分析、處理問題。特別是在當前有關法規、制度不完善的情況下，更需要運用宏觀分析能力，本著有利于規范課題科學管理的原則，準確把握問題實質，揭露產生問題的根本原因，為課題制管理提出切實可行的、有針對性的政策建議，為國家加強科研計劃管理服務。

　　（二）建立科學規范的績效考評機制。

　　財政資金績效考評工作已成為規范財政支出，提高資金使用效益的有效手段。要建立完善的績效考評管理及監控制度，使我國科技課題績效考評走上制度化、規范化和經常化的軌道。要結合我國的實際國情、文化背景以及具體考評對象的特點，不斷修訂與完善具有普適意義的、較為可行的指標體系框架。要建立績效考評數據庫，對課題立項、實施、驗收、成果等信息進行及時的收集分析，提供完備翔實的權威數據支撐。建立科研課題績效考評信息反饋機制和績效報告公開制度，及時反饋考評結果和被考評對象的信息，對發現的問題，在一定范圍內公開。

　　（三）引入科研課題信用管理機制。

　　由于歷史和整個社會的原因，我國還缺少科研信用的記錄，缺乏相應的信用獎懲法規，對于已經發生的信用缺失問題又沒有及時給予懲處。目前我國應加快科研課題信用體系的建設，建立起機構和個人信用信息征集體系、信用市場監督管理體系和失信懲戒制度。對科研機構和科研人員根據信用評價進行分類管理，對于信用良好的科研機構和科研人員給予相對寬松的經費預算支持。

　　（四）加強課題經費的預算管理。

　　1、創新預算編制方法。科學研究和科技開發具有創造性和不確定性，由此決定其工作量和所消耗的費用也具有不確定性特點，很難在事前對科研課題的經費進行如同工業生產活動或建筑業生產那樣的估算或預算。對一個具體課題而言，所需費用將在一定范圍內波動，即科研課題預算經費不應是一個具體數值，而應是一個數值區間。因此科研課題經費預算應實行在一定區間值范圍內的彈性預算。

　　2、完善預算評估評審機制。從公開、公平、公正的角度講，制定政策需要評估，執行政策也需要評估，評估人應該不是政策的制定者，又不應是政策的執行者。評估一般要由科技課題的委托人和受托人（責任人）以外的第三者獨立進行。目前要培育一批具有較強科技評估、經費評審能力的中介機構和人員，開展評估評審的理論研究和準則的制定，完善預算評估評審機制。

　　3、實時跟蹤預算執行。科研課題管理不僅要把好立項、發包和驗收關，而且要從項目質量保證、進度管理、風險控制等方面進行科研課題研發的全周期的過程管理，可借助現代化的信息管理工具和手段，或者委托專業機構加強研發過程中的預算跟蹤。特別是對于重大科研課題，每一個環節的實現都應該有所掌握和評估驗證，并根據評估情況決定是否調整經費預算。

　　（五）強化經費使用的監督管理。

　　1、健全制度。一是強化課題承擔單位的管理責任。科研課題承擔單位要明確科研、財務等部門及項目負責人在科研課題經費使用與管理中的職責與權限。科研課題經費必須納入單位財務統一管理，單獨設賬，專款專用。管理部門和財務部門應在申請科研課題時，協助課題負責人編制真實、合理、有效的經費預算。二是要細化科研課題經費支出內容。科研課題經費支出要嚴格按照批準的預算執行，嚴禁違反規定自行調整預算和擠占挪用科研課題經費，嚴禁各項支出超出規定的開支范圍和開支標準，嚴禁層層轉撥科研課題經費或違反規定將科研任務外包。

　　2、加強課題經費收支結余資金的管理。要嚴格執行有關規定，按科研課題預算、合同、以及合法的財務憑據確認科研課題收入和支出，加強科研課題結余經費的管理。課題承擔單位按有關規定及時編制科研課題決算，并對科研課題決算的真實性、準確性負責。嚴禁故意編造虛假財務決算。要重視與科研課題經費有關的固定資產和無形資產的管理，要將其納入國有資產統一核算。

　　3、要規范橫向科研課題的支出。目前，對橫向課題這一塊的管理還有一些相對滯后，個別單位橫向科研課題經費使用和管理存在違規問題。要針對橫向科研課題經費管理的薄弱環節，完善單位橫向科研課題管理辦法，規范橫向科研課題管理。

　　（六）加強審計監督。

　　1、加強對課題的預算執行審計。通過預算執行的真實合法性審計與績效審計相結合，預算執行審計與決算（草案）審簽相結合等方式，結合科研單位實際，關注預算編制、管理、執行全過程，查處科研課題資金管理使用中存在的違法違規問題，揭露影響科研課題資金安全的隱患、揭露擠占挪用和損失浪費等顯性損失、以及資金使用效益低下和資金貶值等隱性損失，提出有利于完善科技政策、規范管理的審計建議，促進科研課題預算編制的完整性和預算管理的規范性。

　　2、開展對課題經費使用情況的審計。一是對課題經費監管情況的審計。審查課題經費是否納入單位財務統一核算，課題負責人行使經費使用權是否在批準的預算范圍內并置于承擔單位的日常監督下，是否存在重課題執行、輕經費監管，重預算、輕決算的情況。二是對課題預算的編制情況的審計。檢查是否編制虛假預算的問題，課題資金是否存在大量結余，長期掛賬用于課題以外的支出。三是對課題經費使用情況的審計。課題經費是否專款專用，是否存在將課題經費用于與課題研究活動無關的支出。是否存在從課題經費中直接提取管理費計入課題成本的問題，是否存在違反規定自行調整課題經費預算的情況。四是對課題結題和財務結算情況審計。檢查課題是否存在不及時結題或結題后不及時辦理財務結算手續的問題。課題負責人是否繼續占用課題結余經費，甚至隨意支取的問題。

　　3、開展對科研課題成果審計。重點關注科研課題是否實現項目任務書確定的目標，分析未能實現目標的原因；調查科研單位整體成果水平，揭露虛假科研成果、虛報科研成果、“替代”科研成果等成果不實問題；調查科研成果轉化情況，分析影響科研成果轉化的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，促進完善科研成果轉化的政策環境，提高科研成果轉化的管理水平。

　　4、積極開展對科研課題的績效審計。對科研課題的績效審計要注重開展效益分析和評價，提出加強管理，提高資金使用效益的建議。提出建議要有針對性和操作性。一是要對管理部門提出加強課題全過程監管的建議。管理部門要加強對課題在申請、預算批復、決算審核、項目驗收等全過程的監督和管理。在申請環節，要加大對課題任務書的重點審核，明確課題研究目標和任務。在預算審核和批復中，合理核定相關課題的經費總額，對預算調整進行嚴格審核。在課題驗收環節，重點對課題任務完成情況和經費使用情況嚴格把關，防止驗收流于形式。二是對課題承擔單位提出合理編制預算、規范會計核算、對課題資金實行專戶管理、對財政資金實行單獨核算、嚴禁擠占挪用課題經費的建議。課題承擔單位要針對科研單位預算管理、財務管理和會計核算中存在的普遍性問題，加強對課題經費的監督管理。三是從制度層面上提出完善科技資金的使用辦法和相關規定。管理部門要結合科技自身的特點，完善和制定客觀可行的科研單位預算編制辦法和科技資金管理辦法，使之既有利于部門預算編制的規范化、科學化，又有利于課題資金的預算管理。對科研課題資金使用中存在的擠占、挪用和會計核算不真實等問題，應通過完善監督體系和問責制度，加大監督檢查力度，確保國家財政資金真正用在科研課題上。（審計署科技審計局）