【摘 要】 在我國轉變高等教育發展方式、轉移高校工作重心以及高校財務管理內涵、外延發生深刻變化的重要時期,《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)的出臺,必將對高校財務工作產生廣泛而深刻的影響。本文在對《若干意見》進行初步解讀的基礎上,提出了現階段高校規范財務管理的主要著力點。

　　【關鍵詞】 高等學校; 財務管理; 規范

　　規范高校財務管理已成為政府高度關注、社會熱切期待的熱點。教育部、財政部聯合發布的《若干意見》,通篇貫穿科學發展觀這條主線,多視角地提出了高校財務管理亟待進一步加強和改進的七個重要方面,更加清晰地傳導出政府主管部門新的政策取向和目標選擇,必將成為“十一五”乃至更長時期高校財務管理工作的行為準則和行動指南。

　　一、時代內涵

　　《若干意見》是在我國轉變高等教育發展方式、高校財務管理內涵和外延發生深刻變化的特殊階段出臺的,因此具有更加明顯的時代特征。

　　(一)高起點

　　我國高等教育經歷了“九五”后期和“十五”期間超常規發展的黃金時期,成功實現了從“精英教育”向“大眾化教育”的歷史性跨越,高校基本完成了數量擴張的階段性使命。“十一五”期間,我國高等教育發展方式將加快實現從數量擴張向質量提升的戰略轉移。《若干意見》緊扣時代脈搏,緊貼高校實際,對高校“十一五”期間的財務管理工作提出了新的要求,提供了新的政策指引。明確要求高校必須“以科學發展觀統領財務工作全局”,將學校發展的目光轉移到科學發展的軌道上來,將財務工作的重心轉移到規范管理的軌道上來,引領高校財務部門加快推進穩健財務、安全財務、民主財務建設,拉動整個高等教育財務運行質量的穩步提升。

　　(二)多視角

　　《若干意見》涵蓋指導思想、財務管理體制和財務運行機制、規范財務行為、貧困生資助、財務信息化建設、財務管理制度、財務監督體系以及財會隊伍建設等七大方面,多視角地提出了規范高校財務管理的36條具體意見,較好地實現了廣覆蓋與針對性的有機統一,特別是對財務運行機制、科研經費(尤其是橫向科研經費)管理、資產管理體系、風險管理、財務監督體系建設等作出了頗具現實針對性的規定,既倡導“可為”,也規定“不可為”,其可操作性大大增強,一改有的文件原則性與操作性相脫節的弊端。

　　(三)重規范

　　規范管理是高校財務工作的首要目標和內在要求,也是《若干意見》的核心內容所在。為了充分體現其強制性、系統性和一致性,《若干意見》的不少表述是對以往規定的重申和強調,進一步彰顯了財經政策的嚴肅性和長效性;也有的規定是將散見于其他規章中的內容集中到《若干意見》中,較好地體現了規定的系統性和全面性;而更多的內容則是以新視角對新形勢下高校財務管理實踐中出現的新情況新問題進行重新審視,是財務管理內涵在新的層次上的豐富和發展,既體現了與時俱進的創新精神,也表明了政府主管部門對高校財務管理工作重在規范和強化的戰略思考,突顯出社會各界對政策效應的強烈預期。

　　二、規范之道

　　財務管理的改進總是伴隨著對財務管理實踐的不斷反思,財務管理水平的提升往往決定于財務管理模式的及時創新,高校財務部門當然也不例外。客觀地看,高校財務管理基礎總體比較扎實,內部管理制度量多且覆蓋面廣,內部控制機制總體比較完善。但也無庸諱言,高校財務管理實踐中確實存在著一些亟待加強和改進的方面。國家審計署近年來對部屬18所高校的審計結果所揭示的諸多財務管理方面的問題值得我們深刻反思,特別是不同程度地存在的財務運行機制失靈、操作失范、管理失控、監督失效等問題,與運行機制不完善、管理制度不健全、財務工作不規范、內部控制不到位密切相關。因此,對不少高校來說,現階段規范財務管理的著力點主要在于:

　　(一)著力完善財務運行機制

　　財務管理目標與學校發展目標是高度一致的。在高校處于規模擴展、外延發展階段時,高校財務工作可能更多地關注投入和籌資,而管理則相對比較粗放。在高校基本完成辦學條件標準化建設和成功實現量的擴張的基礎上,隨著我國高等教育發展方式的轉變,努力提升辦學層次、提高辦學效益將成為高校新一輪發展進程中面臨的最大挑戰之一。與此同時,加快“建立注重效益、節約資源的財務運行機制”將成為高校“十一五”期間面臨的首要任務。北京大學閔維方教授認為,高校辦學效益可分解為外部效益和內部效益。外部效益即其社會經濟效益,內部效益則包括對高校人力、財力、物力等辦學資源的投入與其產出的比較分析,而規模效益是高校內部效益的一個重要方面。據此,高校要實現不斷提高辦學效益的永恒目標,首先要以科學發展觀統領高校的財經工作,在全校上下真正樹立起辦學效益至上的新理念,花大力氣營造崇尚辦學效益的良好氛圍,下大決心改善導致辦學成本遞增的激勵系統,使追求辦學效益最大化早日成為高校加速發展的內在動力,成為衡量教學科研管理等工作得失的基本標準,以加快構建以辦學效益為中心的事業發展格局。其次要大力創新績效評價體系。需求超過滿足需求的手段是社會發展面臨的基本問題之一。相對于需求的無限性而言,高校的人力、財力、物力資源總是有限的,有時甚至是稀缺的。因而,盡快改變長期存在的項目經費使用效益評價機制缺失的狀況,逐步推進以目標為導向、以項目成本為衡量、以業績評估為核心的績效預算,將有助于建立起人盡其才、財盡其力、物盡其用的發展動力機制,更充分地挖掘、利用、節約有限的人力、財力、物力資源。再次是適當引入市場機制。市場經濟體制是一種追求效益的體制。在市場經濟條件下,高校并非市場機制完全失靈的場所。當行政手段難以奏效時,適時引入、適度運用某些經濟杠桿,可能會收到意想不到的效果,如試行對辦學資源的有償占用制度。這不僅會有效抑制人們的潛在投資沖動,而且將大大增強對辦學資源占用者的經濟責任約束,更好地促進辦學資源的共享程度和利用效率的進一步提高。

　　(二)著力凈化科研支出內容

　　應當看到,高校科研經費管理特別是橫向科研經費管理是高校財務管理的難點,而且將日益成為社會關注的焦點。當前高校科研經費管理中存在的突出問題是:把科研課題負責制與科研經費個人所有制等同起來,科研經費個人所有觀念持續強化;對虛擬經濟業務、虛構經濟合同、虛列科研支出熟視無睹,造成過多生活消費支出、超標支出堂而皇之地列入科研成本;科研經費大進大出、層層轉撥現象屢見不鮮,對協作研究費等支出的有效監控難以到位;規范、改進科研經費管理的宏觀環境和管理氛圍比較缺乏,相關制度約束乏力、財務監督弱化、內部審計監督淡化等。有鑒于此,《若干意見》從加強科研經費管理的政策依據、管理主體和責任、內部管理制度和項目經費支出等方面作出了明確具體的規定,特別是項目經費支出管理中的“三個嚴禁”,顯示出政府主管部門嚴格管理科研經費支出的信心和決心。高校財務部門要和科研管理等職能部門一道,不失時機地對現行的科研經費管理辦法進行全面系統的修訂和規范,盡快改變片面鼓勵做大科研經費總量的做法,規范“大進”,激勵“做強”,嚴控“大出”,著力規范科研項目經費支出范圍,凈化科研項目經費支出內容,優化科研項目經費支出結構,切實提高科研經費使用效益,推動學校科研事業的又好又快發展。

　　(三)著力規范資產管理

　　資產管理一般具有復雜性、艱巨性和遲效性的特點,因而往往成為高校管理體系中的薄弱環節。“十五”以來,隨著辦學條件標準化建設步伐的加快,高校辦學條件得到了根本改善,物力資源大幅度增加,怎樣提高物力資源的利用效率、建立資產管理的長效機制等問題日益凸顯。在資產管理中,尤以非貨幣性資產、無形資產的管理問題突出。在某個時點開展全國范圍的行政事業單位資產清查工作,仍有可能只是解決長期存在的家底不清、賬實不符、賬賬不符等技術層面問題,而對于管理主體缺位、管理制度缺失、評價考核虛設、日常管理不到位等管理層面的問題,更需要引起我們的高度重視,并切實加以解決。否則,資產管理領域勢必出現前清后亂,只能指望過幾年又來一次全國范圍的資產大清查,盤盈的,補記入賬;盤虧的,集中核銷,然后實現靜態意義上某個時點的賬實相符,但動態意義上賬實相符從來就沒有實現。實際上,動態意義上的賬實相符比靜態意義上的賬實相符更具戰略意義,因為前者決定了后者,而后者只是前者的一個符號而已!因此,《若干意見》對高校首次提出了按照“三個結合”(即資產管理與預算管理相結合、資產管理與財務管理相結合、實物管理與價值管理相結合)的原則,建立新型的資產管理體系的要求。不少高校長期存在的房地產、設備、無形資產和圖書資料等分別歸口不同職能部門各管一塊、多頭管理、標準不一、無人履職的局面應當盡快改變,要及時整合資產管理資源,組建對全校資產實行統一集中管理的職能部門,以進一步理順資產管理體制。要建立健全資產管理的具體規章,明確管理主體,統一管理標準,規范操作流程,運用先進管理手段,切實完善資產從形成、使用到處置的實時、動態監控。要創新評價辦法,加大考核力度,將考核結果與預算安排、資源配置、崗位設置和經濟責任等緊密掛鉤,促進學校資產的安全完整和保值增值。

　　(四)著力化解財務風險

　　資金管理是高校財務管理的“重中之重”,確保資金安全完整是高校財務部門義不容辭的應盡義務和工作底線。否則,一旦在資金方面出了問題,無論數額大小,都沒有人會同情你,也不值得同情。《若干意見》要求高校“建立健全以內部控制為核心,以大額資金流動集體決策、常規資金支付授權審批和銀行對賬單財務、審計部門負責人‘雙簽制’等為重點的資金安全管理制度”,高校要不折不扣地貫徹落實,以實現高校財務部門對貨幣資金的動態管理以及財務、審計等部門的靜態制衡,切實防范資金運動過程中可能存在的內部控制風險,確保貨幣資金安全管理上的萬無一失。

　　舉債辦學既是高校在規模擴展進程中為緩解、后延建設資金嚴重匱乏狀況而作出的無奈選擇,又是高校階段性繁榮與生俱來的產物。長期以來,我國高等教育總是在一種經費需求膨脹與資金供給短缺的矛盾中發展、運作的。目前,不少高校債臺高筑、負重前行,少則幾千萬、多則幾個億甚至十多億的銀行貸款規模。隨著還貸高峰期的到來,這種資金供需之間的不平衡仍將延續甚至進一步加劇。因此,償債風險是高校規模擴展的階段性使命基本完成后財務部門面臨的最主要最現實風險。今后相當長一個時期內,高校財務部門將始終面臨巨額債務化解、貸款結構改善和籌資成本上升的多重壓力。因而,對高校財務部門而言,保持現金的高度流動性和健康穩定的現金流、確保資金鏈的順暢和償債風險的最小化,責無旁貸,任重道遠。

　　(五)著力提高財務監督效果

　　高等教育屬于勞動密集型行業,高校是精英輩出、人才薈萃之地,因而,建立健全內部監督和外部監督相結合的財務監督體系尤為重要。近年來,以財政、審計、價格、稅收等政府部門以及社會各界對高校的監督、檢查、審計等外部監督大有制度化、常態化的態勢,但外部監督大多屬于事后監督。相形之下,高校內部監督的優勢和作用急需擴大。內部監督主要體現為事前、事中監督,其中最主要最經常的是依靠財務制度約束、會計日常審(稽)核來實施的會計監督。高校從來不缺制度,制度建設從來就是高校的強項,各類各種制度不僅面廣而且量多,目前的主要問題是不少財務制度得不到有效執行。因此,高校財務部門要嚴肅認真地研究新形勢下如何強化財務制度約束力和擴大會計監督效果等問題的對策和措施,此其一。第二,要大力提升內部監督體系中審計監督的地位和剛性。目前,不少高校的紀委辦公室和監察、審計部門“合三為一”,合署辦公;也有的高校審計部門隸屬于財務部門,這無疑有助于其整體協同效應的發揮,但有可能弱化甚至偏廢某些專業職能的履行。高校發展正處在一個特殊階段,經濟活動日趨復雜,近年來高校財經管理領域違規違紀案件頻發,也有必要而且應當組建獨立的審計部門來更好地履行內部審計職能,“將學校所有經濟活動納入審計范圍,重點加強經濟責任審計,積極探索開展內控制度審計和績效評價審計”,以進一步改善內部審計監督,提高內部審計質量和效果。第三,深化財務公開是提高民主監督效果的主要途徑。高校財務部門要進一步加強民主財務建設,真正樹立起以財務信息的廣泛公開為正常、以財務信息的有限公開為例外的觀念,除不宜完全公開的財務信息外,都可以而且應當分層面、多形式、全過程、按程序公開。只有財務公開才會產生公平,才能體現公正,才有真正意義上的高質量的民主監督。毋庸置疑,健全的財務監督體系、完善的財務監督措施和良好的財務監督效果,必將有力地保障高校各項事業邁入全面協調、可持續發展的軌道。

　　總之,《若干意見》的及時出臺,為高校在新時期切實規范和改進財務管理提供了新的契機,為開創高校財務管理工作新局面指明了努力方向。高校規范財務管理正當其時。

　　【參考文獻】

　　[1] 閔維方.高等教育運行機制研究[M].北京:人民教育出版社,2002.

　　[2] 宋效中.公共組織財務管理[M].北京:機械工業出版社,2006.