巴西審計制度的環境及特征

　　巴西，南美洲第一大國，世界第五大國。其國土面積達到851萬平方公里，人口為1.84億。2003年，巴西人均GDP為7600美元。巴西的產業結構以服務業為主，其中，農業占10.2%，工業占38.7%，服務業占51.2%。審計作為一種職業在巴西很受人尊敬。以內部審計為例，巴西一些大公司設立內部審計部門，其職能從以前的事后財務檢查到現在的事前預防性審計，表明巴西的企業對內部控制的高度重視，審計工作的地位較高。巴西目前有15000名執業內部審計師，有30%分布在銀行業，同時，巴西擁有20000名政府審計員（聯邦審計師）。

　　巴西審計制度的政治環境

　　巴西是一個聯邦制國家，國家是州、聯邦行政區和市的聯合。巴西的法律體制采用了羅馬傳統制，聯邦政府、州和市政府可以頒布法律。根據巴西1998年憲法，巴西存在三種行政權力。每一個聯邦公共實體有自己的立法權和執行權，各聯盟和州級政府也有其司法體系。州政府是通過自己的憲法來組織和運作的，市政府是通過自己的建制法來建立和運作，他們都可以通過立法滿足地方利益的要求。巴西總統有權發布臨時性的法規，但必須得到國會的確認。

　　巴西是一個典型的具有歐洲傳統的國家，最根深蒂固的還是其文化，其政治體制也具有典型歐洲特征。巴西的審計制度必然具有聯邦制政體的特征，國家審計監督必須實行對聯邦政府、州和市政府的監督，而各級政府又都有自己的權力，這要求審計機構必須具有一定的權力才能履行其職能。

　　巴西審計制度的經濟環境

　　巴西經濟體制是一個以私有制為基礎的體系，是一個市場經濟國家，這也是繼承了歐洲傳統。前總統卡多索和現任總統魯拉通過采取浮動匯率制、嚴控通貨膨脹和從緊的財政政策，實現了巴西經濟的穩定。目前，巴西經濟的最大問題是外債過重。

　　巴西的經濟環境決定了巴西的審計體系包括社會審計、內部審計和國家審計，其中，國家審計主要是政府的預算審計。同時，巴西的市場經濟體制決定了社會對公司及政府相關的財務信息具有較強的需求，其審計制度要求審計部門為社會公眾提供準確信息和相關問題的問責結果。

　　巴西審計制度的主要特征

　　巴西審計制度的主要特征是審計監督機構具有司法權，也就是除了審計職能外，還具有一定的司法權限，反映了巴西政府對法制的強化及重視。這與法國和意大利等國的審計制度相同。巴西的聯邦審計監督機構是聯邦審計法院，于1895年建立，是根據1891年憲法確立的基本結構。巴西聯邦審計法院不僅權限范圍寬，而且還有對違法的單位和責任人進行處罰的權力。

　　根據巴西憲法，聯邦各級權力機關及其相關機構的財務、金融、預算、經營和資產由國會負責監察，聯邦審計法院是協助國會進行監察的最高審計機關。不過，聯邦審計法院不隸屬于國會，也不隸屬于政府和最高法院，而是一個獨立的、具有司法職能的審計機構，這種結構使其可以公正獨立地行使審計職能。

　　此外，根據我們所了解到的圣保羅和里約當地人的說法，聯邦審計法院十分重視發揮社會監督及輿論監督的作用，他們鼓勵公民利用專用檢舉電話向審計法院舉報，法院還會將調查處理結果告知舉報人。同時，對于媒體揭露的相關問題，聯邦審計法院都會立案調查，并將結果公之于眾。因此，巴西的審計部門和工作人員非常注重自己的職業形象。

　　巴西對我國審計制度的啟示

　　根據前面的分析，巴西審計制度具有的環境與我國的審計體制環境是完全不一樣的，也就是說，我國和巴西具有本質不同的國體和政體，我國審計體制改革完全照搬巴西模式是絕對行不通的。但是，巴西審計制度的基本結構和具體做法可以為我國審計體制改革提供一些啟示。

　　我們把巴西的審計制度和我國的審計體制環境結合起來分析，為我國審計體制改革提出以下政策建議：

　　首先，在堅持黨中央和國務院領導審計部門的同時，盡快引入審計結果的問責機制。審計體制改革最迫切的問題是要解決審計結果的問責機制問題。

　　在堅持審計工作的黨領導原則，可從巴西審計制度借鑒的是必須增強審計機構的權力，以提高審計監督的效率，我們建議盡快引入審計結果的問責機制。我們所指的問責機制是問責程序要成為審計制度的一部分，審計機構所查出的問題，應該有明確的問責程序和信息披露機制，以增強審計部門的公信力。

　　我們認為，黨中央和國務院可以建立審計署、最高人民法院、公安部、檢察院等部門的協調機制，做到審計結果公布與相關部門立案的協調機制，可以說是“審計借道司法”的改革模式。可以說明的是，目前的部分審計結果所要求的違規單位和部門整改的做法，等于是對違法違規一種批評教育，在市場化步伐不斷加快的今天，是難以產生公眾對審計監督的信任，也不利于政府管理效率的提高。

　　其次，審計體制改革可改變目前審計機關的行政體系結構，審計機關全部收歸審計署直管，審計署直接對國務院負責。目前的行政體系結構，實際上使審計署的力量被分散，審計署與地方政府的利益不一致，導致審計制度的“尋租”機會增加，使審計監督的效力降低。

　　審計署特派員制度并沒有改變審計機關的行政體系結構，各地方特派員與當地政府的聯系較為緊密，這可能使審計署的政策和規定在地方執行時發生變形。我們建議，審計署直管審計部門，各級政府可以設立自己的審計機構，這是政府的內部審計，而審計署是直接對黨中央和國務院負責的機關。

　　各級政府也可以不設立自己的審計機構，因為審計署可以接受各級政府的委托，對目標機構進行審計。這種模式可以在不改變目前的政府結構的情況下，集中審計部門的力量，增加審計部門的監督權限，各級政府直接接受審計署的監督，實現了黨中央和國務院對各級政府的有效監督。

　　再次，適當借助新聞媒體和人民群眾的監督力量，可采用立案審計的做法來加強審計對相關違法違規行為的監督作用。在我國政府直接管理新聞媒體和充分發動群眾的政策指導下，可以在不增加審計人員和部門的情況下，直接提高審計監督的效率，提高審計部門的知名度，而且，也可以增強人民群眾對審計監督的信任。

　　審計部門接受政府委托對目標機構進行審計的審計體制，確實為政府的行政管理提供了支持。但是，在我國經濟體制不斷轉軌的今天，“經濟人”角色轉化可能使地方政府對管理范圍內的機構財務問題進行人為的隱瞞，這樣，審計監督就會出現盲區，大大降低審計監督的效率。

　　如果借助新聞媒體和人民群眾的力量，而且，審計部門明確立案審計的程序，可以審計一些故意隱瞞的問題，也節約了審計部門的行政成本，提高審計部門的效率。這一做法只要堅持黨領導媒體的方式，也不可能出現不穩定的局面。從巴西的做法看，公眾對這一做法的支持度較高，值得我們借鑒。