原稅收優惠政策下，福利企業難甄別

新中國成立以后，黨和政府一直都很關注殘疾人的教育、康復、就業與生活。在1994年的稅制改革中，國家進一步明確了幫扶殘疾人發展的稅收優惠政策。這些政策主要包括財政部、國家稅務總局印發的《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》、《關于對福利企業、學校辦企業征稅問題的通知》等一系列文件。這些政策優惠期長、準入門檻低、優惠額度較大，對促進殘疾人就業，保障殘疾人合法權益，改善殘疾人生存環境和生活條件，促進地方經濟發展，維護社會穩定發揮了十分積極的作用。

隨著經濟體制改革的不斷深入，企業不斷改組、改制。原稅收優惠政策逐漸不再能適應形勢發展的需要，原稅收優惠政策及征管方面也暴露出一些問題：

第一，按原政策規定，可享受稅收優惠的民政福利企業必須是由各級民政部門、殘疾人聯合會、街道、鄉鎮、廠礦投資舉辦的企業，且經濟性質必須是集體性質的企業。此政策顯然已經落后于經濟體制改革的進度。

第二，原政策設計缺乏科學性，對一些盈利水平高的行業存在過度減免稅問題。

第三，福利企業稅收優惠政策的實施效果并不理想，與安置殘疾人就業的規模不相吻合。

第四，稅收政策設計不夠完善，導致在稅收征收管理中騙取稅收優惠的案例時有發生，執法人員總是忙于福利企業真與假的甄別。這是令稅務人員最頭疼的問題。

新稅收優惠政策下，殘疾證件難鑒定

2007年，財政部、國家稅務總局印發了《關于促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》（財稅〔2007〕92號），國家稅務總局、民政部、中國殘疾人聯合會印發了《關于促進殘疾人就業稅收優惠政策征管辦法的通知》（國稅發〔2007〕67號）。新的促進殘疾人就業的稅收優惠政策自2007年7月1日起施行。

這些政策顯示，國家幫扶殘疾人的政策有了方向性的調整。簡單說，就是將幫扶的重點由殘疾人的就業單位“福利企業”，調整為鼓勵殘疾人“本人就業”。

筆者認為，新的鼓勵殘疾人就業的稅收優惠政策，一方面是要進一步幫扶殘疾人增加就業機會，并且保障殘疾人在就業崗位的權益；另一方面，是要解決利用殘疾人身份騙取國家稅收優惠的問題，堵塞稅收優惠管理中的漏洞。

就打假防騙來說，應該說新政策的確發揮了擠出假福利企業的作用。據民政部統計，自2007年下半年起，福利企業中陸續有相當一部分企業開始自行注銷。2006年，全國共有福利企業30199個，2007年減為24974個，比上年減少5225個；2008年減為23780個，比上年減少1194個；2009年減為22783個，比上年減少997個；2010年為22226個，比上年減少557個；2011年為21507個，比上年減少719個。5年間，全國福利企業共減少了8692個，占2006年底福利企業總數的28.8％。這種情況在發達地區更為嚴重。與2007年相比，上海市2009年實際退出的福利企業有778家，占2007年初福利企業數的36.98％，殘疾職工人數減少了11090名；北京市2010年有405家企業不愿意再申請福利企業資格認定，涉及2975名殘疾職工的就業問題。

新政策出臺后，基層稅務機關可以不再為甄別真假福利企業絞盡腦汁，但又有了新的苦惱——作為個人的殘疾人信息的真實性難以鑒定。由于新的優惠政策改“補企業”為“補人頭”，所以一些企業開始在“人頭”的信息上做起了文章。由于殘疾人的鑒定工作由殘聯負責，民政福利企業的認定工作由民政部門負責，而稅收優惠政策由國稅、地稅部門執行，這就造成了資格認定與稅收減免管理某種程度的脫節。

基層稅務機關認為，他們對企業、個人申報信息的真實性很難辨析。其一，他們對企業報送的用工合同、出勤表、保險單等基本資料的真實性難以核實；其二，企業申報的支付給殘疾人的工資的真實性無法準確核實；其三，對納稅人提供的殘疾證是否真實也無法核實。稅務人員說，大部分福利企業屬于中小企業，他們的職工，包括殘疾人職工變動比較頻繁，資格認定工作量大，程序繁瑣。這還不可怕，最令人苦惱的還是類似殘疾證這樣的基礎信息真假難辨。

即使是在沒有完全擠干假福利企業“水分”的情況下，即使是在還有不完全真實信息的情況下，2011年8月，殘疾人就業促進網發布的《中國按比例安排殘疾人就業研究報告》顯示：我國殘疾人集中就業的載體福利企業的數量，近年來大幅減少，殘疾人就業的數量也在減少。截至2011年6月，我國福利企業已從1995年的6萬家縮減至不足2.2萬家，安置的殘疾職工也比1995年的93.9萬人減少了30多萬人。

被犧牲的往往是殘疾人的就業機會

在市場經濟下，具有獨立市場主體地位的企業一定是逐利的。企業是否去申請做福利企業，主要取決于是否有利可圖。

從殘疾人方面看，新的鼓勵殘疾人就業的稅收優惠政策和修訂后的《中華人民共和國殘疾人保障法》的實施，從理論上說應該是有利于殘疾人就業的。如一，擴大了享受稅收優惠的企業范圍，從過去的限于民政部門、街道和鄉鎮政府舉辦的國有、集體所有制企業，擴大到由社會各種投資主體設立的各類所有制企業。如二，企業安置殘疾人的比例，從50%下降到25％以上，且殘疾人職工人數不少于10人，即可享受稅收優惠。如三，簡便了福利企業的認定，從過去由省民政、國稅、地稅三個部門聯合認定，調整為由民政一個部門認定，各省民政廳又下放了審批權力，省轄市人民政府民政部門為福利企業認定機關等。

但是從企業方面看，新的優惠政策與企業逐利的本性顯得有些矛盾。如新政策規定“企業向殘疾職工支付不低于所在區（縣）最低工資標準的工資”。我國《最低工資規定》要求，“最低工資標準每兩年至少調整一次”。最低工資的不斷增長和調整，增加了福利企業的管理成本。新政策規定“福利企業必須為殘疾職工按月足額繳納基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和工傷保險等社會保險”。企業為殘疾職工繳納的社會保險基數在逐年調整、逐年增高，使得一部分福利企業的退稅款已經不足以支付殘疾職工的社會保險。新政策規定“福利企業必須具備安置殘疾人上崗工作的基本設施”。為了給殘疾職工創造良好的工作和生產環境，企業需要安裝便于殘疾人生產的無障礙設施、勞動保護設施等。這些專項服務增加了企業的生產開支。新政策規定“可退還給福利企業的增值稅或減征的營業稅的具體限額，以當地最低工資的6倍確定，但最高不得超過每人每年3.5萬元”。據浙江省國稅局統計，2007年稅收政策調整后，福利企業殘疾職工人均退稅額已從4.5萬元逐年下降為2.45萬元。最高退稅額的封頂使實際退稅額在下降，企業已經無利可圖。原福利企業選擇退出，同時也就意味著殘疾人就業崗位的減少。

再從國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業單位看。2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》第三十三條規定“國家實行按比例安排殘疾人就業制度。國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業單位應當按照規定的比例安排殘疾人就業，并為其選擇適當的工種和崗位。達不到規定比例的，按照國家有關規定履行保障殘疾人就業義務。國家鼓勵用人單位超過規定比例安排殘疾人就業”。第三十六條規定“國家對安排殘疾人就業達到、超過規定比例或者集中安排殘疾人就業的用人單位和從事個體經營的殘疾人，依法給予稅收優惠”。

但是在實際執行中，鼓勵殘疾人就業的稅收優惠對于國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業單位，沒有任何吸引力，他們多以“繳金”代替“安人”，很少真正吸納、安置殘疾人就業。

中國殘聯下發的《關于使用2010年末全國殘疾人總數及各類、不同殘疾等級人數的通知》表明, 2010年末全國殘疾人總數為8502萬人。2013年，中國殘聯公布了2012年度全國殘疾人狀況監測情況，報告涵蓋了殘疾人發展狀況的主要方面，包括殘疾人的康復、教育、就業、社會保障以及社會參與等方面的情況。報告顯示2012年度，勞動年齡段生活能夠自理的城鎮殘疾人就業比例為37.2%，農村為50.0%。中國殘聯報告稱，殘疾人總體生活水平與全社會平均水平仍存較大差距。

說到底，社會福利事業具有的本性是公益性的，企業的逐利與公益的目標是相悖的，一些單位減員提效的目標也與公益的目標格格不入。這種本質上的矛盾決定了兩者之間調和的難度，同時也決定了鼓勵殘疾人就業的稅收優惠常被扭曲的宿命。

王永麗：中國稅務報社原副總編輯

郭洪榮：洪海明珠稅務師事務所董事長