李克強總理在《政府工作報告》中提出，要抓好財稅體制改革這個重頭戲。對此，全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康認為：“進一步深化稅制改革，不僅要確保"十二五"時期稅制改革任務順利完成，而且要考慮中長期延伸至2020年前后配套改革取得決定性成果的全盤稅制發展戰略。”日前，賈康在接受本報記者采訪時指出，稅制改革應努力消除局部化限制、碎片化傾向，力求從為經濟社會發展和“五位一體”改革全局服務出發，系統化推進。
記者：黨的十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”這意味著，在1994年實行分稅制之后的新一輪財稅改革大幕將啟。稅制改革設計是財稅改革中十分關鍵的內容，作為財稅專家，您認為我們當前稅收制度存在的主要問題是什么？
賈康：改革要興利除弊，認識目前稅制存在的問題才能對癥下藥。我認為當前稅收制度主要存在以下問題：
第一，現階段直接稅和間接稅比重失衡不利于經濟社會轉型。長期以來，我國一直實行以間接稅為主體的稅收制度。在現行的稅制體系下，約70%的稅收收入來自增值稅、營業稅和消費稅等間接稅。這種稅收收入格局意味著，稅收收入的絕大部分附著于價格之中，屬于可通過價格渠道轉嫁的稅負。間接稅比重過高的結果：一是當經濟高速增長時，稅收收入的增速便可能高于經濟增速；當經濟增速放緩或低于以往增速時，稅收收入的增速便可能低于經濟增速，這樣，經濟增速下滑就會帶來稅收收入增速的更大幅度下滑，總體的“順周期”特征不利于政府有效實施逆周期的宏觀調控；二是造成稅收優化再分配能力低下，使為國庫收入作貢獻的主體，實際歸為消費大眾，而其中的大多數，又屬恩格爾系數較高的中低收入階層，隨著全社會的收入分配差異擴大和居高不下，實際上加大了社會總體的“稅收痛苦”程度；三是易推高物價、抑制內需，加大結構調整的難度，不利于產業結構升級和服務企業專業化細分與升級發展；四是易增加企業運營的資金壓力，相應減少企業投入技術研發和設備更新的資金，增大企業轉型的難度。
第二，現有稅制結構與機制的不完善和政策設計缺陷，不利于政府調控和政策導向能力的充分發揮。一是在政府調控經濟運行狀態的能力方面，發達國家的經驗是非常強調發揮稅收的自動穩定器功能。例如，美國聯邦政府超過40%的收入來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，占比則達到80%左右。這樣，在經濟波動中，稅收超額累進機制可以發揮相當明顯的自動穩定器功能。在經濟繁榮期收入上升時，納稅人邊際稅率自動向上跳檔調高，為經濟降溫；在經濟衰退期收入下降時，邊際稅率自動向下降檔調低，為經濟升溫。而我國只有在工資薪金所得稅中可以看出清晰的超額累進機制，但在2011年的個人所得稅改革后，工資薪金所得稅的超額累進調節機制只覆蓋不到7%的工薪收入者，其他方面的稅制基本沒有體現稅收的自動穩定器功能。二是在稅收調節收入分配功能方面，目前我國缺乏能夠有力調節收入分配的稅種。增值稅、營業稅調節收入分配的功能比較弱；個人所得稅應發揮的“抽肥補瘦”的再分配功能遠遠不到位；財產稅中的房產稅剛剛開始在上海、重慶兩地“柔性切入”的局部改革試點，而遺產稅和贈與稅還無從談起。這極大地影響了稅收調節收入分配功能的發揮。三是現行稅制在對經濟發展方式轉變方面的激勵明顯不足。中國經濟增長已經到了一個關鍵階段，需要將以往高投入、高能耗的粗放式經濟發展方式轉變為以質量和效益為主的集約型發展方式，這就需要合理的要素稅收價格。目前中國的資源稅稅率低、涵蓋范圍窄，環保稅缺乏，與之應形成配套調節機制的基礎能源產品價格，形成機制十分僵化、比價關系極度扭曲，這些都十分不利于節能減排戰略的實施，使中國企業在節能降耗、低碳發展方面缺乏由經濟利益而產生的內在動力與壓力。此外，我國對于鼓勵高新技術和企業研發的稅制與政策設計也不夠全面和有效。
第三，地方稅制體系建設進展緩慢，制約省以下分稅制的落實。一是稅種劃分不到位不合理，地方稅體系遲遲未能成型，對政府間財政關系合理化產生消極影響。稅源相對集中穩定、征管相對便利、收入充足、增收潛力較大的稅種，大多列為中央稅、中央與地方共享稅；而留給地方的大多是稅源分散、征管難度大、征收成本高和收入不穩定的小稅種，使得地方政府無法或較難通過地方稅更有效地組織財政收入和調節經濟，客觀上刺激或者迫使地方政府及其所屬部門通過各種非稅方式（包括近年為各方廣為詬病的“隱性負債”和“土地財政”途徑）籌集資金，滿足支出需要。二是中央和地方的稅政管理權限劃分不到位不規范。稅權過多集中于中央，不利于地方政府健全財力與事權相匹配的財稅體制，也不利于地方政府合理利用稅收杠桿因地制宜調控區域經濟。1994年以來，在省以下層次過多、深化改革受阻等方面原因制約下，我國省以下的分稅制并未實際到位，雖然中央與以省為代表的“地方”間維持了分稅制體制的基本制度特征，但省以下遲遲不能破解分稅制“落地”難題，則絕難進入長治久安狀態，且會不斷積累實際生活中的矛盾。
第四，稅收立法與稅收職能的匹配程度低，稅收優惠過多過濫。一是稅收立法層次偏低。為防止政府公權對私人產權的肆意侵犯，發達國家的經驗是確立稅收法定主義原則，即“有稅必須立法，未經立法不得征稅”的原則，并且這一原則大都明確寫入憲法。而我國憲法中關于稅收的條款僅為第56條規定的“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”除此之外，找不到關于納稅人權利的相關規定。目前我國稅收體系中，僅有個人所得稅、企業所得稅和車船稅三個稅種是由人大在法律的形式上審批通過的，包括增值稅、消費稅等主要稅種在內的大部分稅種都是以“暫行條例”的行政法規形式運行，立法級次低，這固然在較大程度上反映著我國經濟社會轉軌過程的變化與探索特征，但客觀上也必然導致稅收的規范性偏弱，執法總體上偏軟，給稅收征管及稅收功能發揮帶來制約。二是稅收立法缺乏系統性協調性。當前尚未建立起由稅收基本法統領、實體法與程序法相協調、各層次稅收法律法規銜接一致的有機體系，使得我國稅收在擔負調節宏微觀經濟運行、維護和促進社會公平等方面的功能難以充分發揮。三是以“紅頭文件”形式規定的區域性稅收優惠過多過濫，由初起的區域發展重點傾斜支持取向演變為無可奈何的“普惠”取向，而嚴肅性明顯不足，討價還價的彈性空間較大，加之地方濫用優惠政策現象也多有發生，不利于現代化統一市場體系的有效培育、健康發展。
記者：黨的十八大確立了經濟、政治、社會、文化、生態“五位一體”的全面改革取向，十八屆三中全會又在“頂層規劃”的意義上進一步明確了相關路線圖與時間表的基本指導意見。那么，在稅制改革中我們應該如何把握方向？
賈康：作為新一輪改革重要組成部分的稅制改革，必須按照黨的十八大和十八屆三中全會的要求，結合“十二五”規劃和我國經濟社會發展實際以及國際形勢變化，處理好以下四個方面的關系。第一，稅制改革需要與經濟體制改革形成緊密互動關系。稅制改革應積極為經濟體制改革提供配合，在推動經濟體制改革全面深化中實現稅制的優化和完善。第二，稅制改革需要與加快轉變經濟發展方式緊密結合。我國經濟發展的根本出路是在科學發展觀指導下加快轉變經濟發展方式，提質升級，稅制改革在加快轉變經濟發展方式、促進科學發展方面應當作出應有貢獻。第三，稅制改革需要與優化分配格局、調整分配關系洽合配套。在收入分配這一已牽動、影響全局的重大問題的優化解決上，稅制當然不是萬能的，但不積極“與時俱進”地改進稅制、發揮其功能潛力服務全局，又是萬萬不能的。第四，稅制改革需要對走創新型國家之路、發揮科技第一生產力作用加以支持呼應。千千萬萬市場主體和社會成員創業、創新中的研發努力，科技第一生產力的乘數效應，理應得到稅收杠桿的充分支持、有效呼應。
總體來看，我國新一輪稅制改革的目標取向應當是，根據“五位一體”總布局、總要求，在保持宏觀稅負總體穩定的基礎上，繼續堅持“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化和產業升級的職能作用，逐步適當降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現結構性減稅與結構性增稅的優化平衡，建立一個能適應和有效調節經濟波動，體現國家產業政策和技術經濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優化分配格局和促進科技創新需要的稅收制度與政策體系，服務于更大程度、更大范圍發揮市場在資源配置中的決定性作用，以及服務于政府合理發揮矯正市場失靈、維護公平正義和社會和諧的功能。
記者：您認為新一輪稅制改革的重點有哪些？
賈康：第一，優化稅制結構，積極構建現代稅制體系。改革目標重點包括逐步提升直接稅比重，與貨物和勞務稅一起構成政府收入的主體，研究推進環境、資源、財產等方面的稅制改革，以構成更為完整的現代稅制體系，以匹配現代財政制度，適應國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要。應進一步推進增值稅改革、完善消費稅制度、分步實施個人所得稅改革、加快推進房地產稅改革、繼續推進資源稅改革、推動環境保護費改稅。
第二，健全地方稅系，賦予省級政府適當的稅收管理權限。自從十六屆三中全會以來，“賦予地方適當的稅政管理權”就被提上了議事日程。十八屆三中全會再次明確指出：“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。”可見，適當賦予地方政府稅政管理權限需與這一要求緊密結合。具體來說，一是按照財權與事權相適應的原則，通過對地方稅權的界定、地方主體稅種的確立和稅種結構的優化，完善地方稅體系。二是科學安排稅種分享比例，依據事權與支出責任相適應的客觀需要、民生事項的重要程度和社會公共管理的相關性等來確定稅種分享，凡與地方民生相關大、富地方特性的稅種，應增大所在地的分享比例。三是賦予省級政府對地方主體稅種一定的管理權限，如稅率在一定區間內的調整權。在保證國家宏觀經濟政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅源，不影響周邊地區經濟利益的前提下，允許省級政府通過立法程序，并經中央政府批準，對具有區域性特征的稅源開征地方性稅種。
第三，健全科學合理的稅收政策體系，增強稅收政策彈性。稅制改革既需要構建一個富有剛性的制度體系，又需要建立一個具有一定彈性的稅收政策體系，以增強稅收服務經濟社會發展的靈活性和針對性。按照有利于實現科學發展和加快轉變經濟發展方式的要求，建立包括推進新農村建設和城鄉一體化、支持戰略性新興產業發展、鼓勵企業提高自主創新能力、促進資源節約和環境保護、推進區域協調發展、扶持就業再就業、推動實施“走出去”戰略等在內的稅收政策體系，發揮稅收在支持中小企業、小微企業發展、加強企業研發創新、調節收入分配和引導產業結構升級和結構調整等方面的積極作用。在中央通盤政策框架設計的覆蓋與指導下，應允許地方在主要關聯于地方稅收收入的某些方面有彈性地作出區域性稅收政策優化調整和靈活處置。
第四，積極推進稅收立法進程，完善治稅體系建設。一是從全面加強依法治國戰略的要求出發，貫徹稅收法定原則，積極研究制定《稅收基本法》。借鑒國際通行做法，實行稅收立法、執法和監督相分離，保證稅收政策的正確貫徹執行。二是逐步完善稅收實體法。將相對比較成熟的稅收條例、暫行條例和細則規定及時納入國家立法規劃，動態提高稅法的法律層級；講求立法的專業化，提高稅收立法質量；在法律的規范之下進一步規范稅收政策的制定，提高政策水平。三是完善稅收程序法。按照加強征管權力與保護納稅人權益的原則，積極推動稅收征管法、發票管理辦法等的修訂工作，完善稅收程序法和處罰法。四是實現稅收管理的集約化。通過計算機網絡互聯，實現信息共享、資源共用，在此基礎上逐步收縮征管機構，減少管理層次，推進稅收機構體制的扁平化，提高監控的范圍和時效，降低管理成本，提高管理效率。
