自1988年我國第一條高速公路——滬嘉高速公路建成通車以來，我國高速公路事業蓬勃發展， 2006年底全國高速公路總里程達到4.54萬公里。2004年底，國務院通過的《國家高速公路網規劃》規劃了約8.5萬公里的國家高速公路，加上各個地方政府規劃的地方高速公路，全國未來高速公路總里程將突破10萬公里。“十一五”期間是我國高速公路快速發展、加大投資力度的時期，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》 要求“十一五” 末高速公路總里程達到6.5 萬公里， 比“十五”末新增2.4 萬公里。

　　本文研究的對象是“貸款修路，收費還貸”的高速公路。隨著高速公路建設事業的快速發展，在具體執行“貸款修路，收費還貸”的政策中，收費還貸高速公路貸款資金的財務風險日益突出。建立什么樣的高速公路財務管理模式來加強貸款資金管理，降低和規避項目的財務風險，是確保我國高速公路建設健康發展亟待研究和解決的一個重要問題。

　　一、我國高速公路財務管理存在的問題

　　政府還貸高速公路和經營性高速公路的財務管理模式是不相同的，但是它們都需要通過車輛通行費來償還銀行貸款，財務管理主要是防止出現財務風險。收費還貸高速公路的財務風險是指項目在規定的收費期限內，或是因故中止收費，不能預期償還銀行貸款等債務所遭受的損失。由于目前大量高速公路的建設資金是利用高速公路收費權質押向銀行取得貸款的，如果出現財務風險就會使銀行大量的到期貸款無法收回，使得我國的高速公路投資體制惡化，導致更大的財務風險。

　　二、政府還貸高速公路財務管理

　　政府還貸高速公路是由政府的交通主管部門實行統一貸款，然后利用高速公路建成后的通行費收入統一償還貸款。政府還貸的高速公路的收費票據由省、自治區、直轄市人民政府財政部門統一印（監）制。在政府還貸的高速公路中，每條高速公路的還貸能力是不同的，部分高速公路由于交通量比較小，在規定的最長收費年限中不能還清貸款。在此情況下，統一規范收費公路管理，消除收費公路還貸壓力可能帶來的財務隱患，已成為迫切需要研究并解決的問題。要加強收費還貸公路還貸研究，必須加強收費還貸公路財務管理研究，并對收費還貸公路融資、建設、運營、還貸實行一體化財務管理，保證貸款及時還清，使收費還貸建設公路形式持續健康的發展。對收費還貸形式應采取一定的促進和改變措施。

　　1.實行集中歸口分級管理

　　由省交通廳委托省公路局對收費還貸高速公路實行集中歸口管理。根據國務院《交通和車輛稅費改革實施方案》精神，高速公路項目應將“所收資金全額納入財政專戶，實行‘收支兩條線’管理，不繳納營業稅等稅收。”結合實際情況，政府還貸高速公路應由各省交通廳作為全省收費還貸高速公路車輛通行費財務收支主管單位，各省公路局按照省交通廳和財政廳批準的計劃具體負責對收費還貸公路實施管理，包括收入及時上繳財政專戶，按計劃安排使用日常經費、養護經費、還本付息等車輛通行費收支的財務核算與管理，各省財政廳通過對車輛通行費收支活動實施財政監督和年度支出預算審批進行管理。具體言之，在省范圍內應建立“三位一體”主管框架：由省交通廳作為全省通行費財務收支主管單位，由省公路局接受省交通廳委托，具體負責對收費還貸公路實施行業管理，包括對通行費收支的財務核算與管理，而省財政廳則對通行費收支活動實施財政、財務管理與監督。

　　2.實行“統借轉貸”和“統貸統還”

　　對于收費還貸高速公路借款采用省交通廳統借轉貸辦法，省交通廳統一掌握審批權，并奉行嚴格的貸款政策。省公路局應加強對轉貸資金的監督管理，保證資金合理、有效使用，并如期足額歸還。公路項目貸款應嚴格按照規定的用途專款專用，嚴格用于該項目支出。“統貸統還”的主要思路是：將貸款與收費還貸公路發生的建設貸款、借款、欠付款合并，對貸款總額由省交通主管部門或委托省公路局統一核定，承擔債務，在一定期限內統一歸還的一種管理方法。“統貸統還”實施的必要性在于：一是可以大大提高收費還貸公路的綜合還貸能力，避免收費額高的站因還清貸款停止收費，而收費額低的站因還本付息能力差、收費期滿后還不清貸款要撤并，致使歸還銀行貸款和支付集資本息無來源的被動局面。二是加強了資金的監督，統貸統還后，應加強支出計劃管理，撥付到收費站只有正常經費和收費設施費，這部分資金由收費站包干使用，超支不補；計劃還貸資金由省財政廳直接撥付貸款單位，確保專款專用和按期還本付息。三是實行統貸統還后，通行費收入可以統籌調度，做到余缺互補，提高資金的使用效率。

　　3.加強和完善車輛通行費管理

　　高速公路的車輛通行費是償還貸款的資金來源。收好、用好、管好車輛通行費資金，提高收費公路還貸能力，對實現公路建設的滾動發展具有重大意義。當前車輛通行費管理混亂，導致瞞收、漏收、挪用的現象嚴重。一些收費站的人員經費較低，再加上崗位責任制不清，沒有通行費收支的硬指標，收多、收少或收好、收壞一個樣，導致產生貪污通行費票款，少收、漏收、免收的現象時有發生，不惜國家資金流失來謀求私利。

　　針對當前收費站管理存在的問題，目前應建立激勵約束機制，實行統一財務管理。按照產權激勵理論，產權主體及其代理者的管理成本能夠得到貨幣或非貨幣利益補償。否則，產權主體及其代理者就只能因襲固有的管理模式，缺乏創新管理的動力，甚至放松管理。在通行費征收管理中利用激勵、約束機制，調動征收人員的積極性，堵塞各種漏洞，做到應征不漏，保證通行費足額征收和通行費收支按照統一規范管理與運作。將年度征收計劃層層分解，把計劃落實到收費站，實行目標管理責任制，層層簽訂目標管理責任書。對完成征收計劃的收費站，正常經費按支出計劃數足額撥付；未完成的，按欠收比例扣減有關管理單位和收費站的正常經費；對超額完成征收計劃的收費站，收費站的資金除用于還貸以外，可以主要用于獎勵和福利等。

　　4.實行“統收統支、收支兩條線”管理

　　各收費站收取的通行費，要每天及時存入所在地的通行費收入專戶。省公路管理局每月分兩次上解至省交通廳通行費收入專戶。產權約束主要是指產權主體之間或產權主體內部不同部分之間，事前明確責任，事后落實責任的一系列行為規范。管理者對管理目標的有效管理，除用必要的利益激勵機制把收益化暗為明，還要落實責任壓力，施以相應的產權約束，強化監督機制。結合通行費征收與解繳，應強化通行費收支預算管理的硬約束，嚴格“統收統支，收支兩條線”管理及“專款專用”、“專戶存儲”管理。

　　5.實行統一財務管理，加強會計核算。

　　公路部門應加強依“貸款修路、收費還貸”政策所進行的貸款項目財務管理，具體實行融資、建設、運營、還貸一體化管理。收費還貸公路應實行統一財務管理，包括統一收費標準、統一收費票據、統一費用開支范圍和標準、統一會計核算等。統一票證管理，各省收費還貸公路通行費票證由省財政廳印制，省交通廳統一領取和發放。考慮到收費站點撤并的實際情況，全省適度調整并統一收費標準。

　　6.優化通行費支出結構、設立還本付息資金指令性指標。

　　通行費支出開支范圍一般包括“還本付息資金”、“站點設施建設費”、“養護費用支出”、“管理費用支出”、“路政管理支出”以及“其他支出”等，目前，在通行費支出上存在兩個難點問題：一是人員支出所占結構比過大；二是“還本付息資金”缺乏必要的指令性指標限定，不能滿足及時足額還貸的需要。為此，在通行費支出開支范圍上應注重支出結構的優化，通過清理收費站點，合理設立收費站點及人員編制，適度提高通行費收費標準，控制人員支出結構比；同時，對于還本付息資金安排，應設立不低于全省通行費實際總收入的一定比例的指令性指標，并專項用于償還貸款本息，以此作為消除還貸隱患的重要舉措之一。

　　7.建立“還貸平衡基金”，增強還貸能力。

　　為確保按期償還公路項目貸款，避免財務風險，條件允許時應建立還貸基金。各省要在統一清算項目的償債能力的基礎上，視債務情況確定較為統一的收費年限，對收費能力較好的項目按期繼續收費，將還款余額納入“還貸平衡基金”。

　　8.增加其它收入

　　高速公路管理者不應僅僅局限于從車輛通行費中獲得收入，還應該充分發展高速公路沿線的產業來獲得收益。例如在高速公路沿線發展廣告，在公路兩邊設置賓館、飯店、加油站、電話亭、汽車修理、生活服務區等。這些產業既方便了公路使用者，也能給交通部門或者高速公路企業帶來收益。

　　9.轉變管理方式

　　將現還貸公路轉換為經營性收費公路，可以延長高速公路的收費年限。高速公路的交通量普遍是先低后高。對于政府還貸的高速公路可能由于交通量偏小，在規定的最長年限中通行費收入無法還清貸款。在這種情況下，通過經營權轉讓，將政府還貸公路轉變為經營性公路，可以延長高速公路的收費年限，以此來獲取足夠的資金償還貸款。

　　三、經營性高速公路財務管理

　　經營性高速公路一般是由公路公司出資建設、經營和管理。目前公路公司除了出最小限額的資本金外，其它的資金都需要通過融資獲得。目前國內最多的形式就是以高速公路建成后的收費權質押給銀行獲得銀行貸款，本文所做的研究也是基于這種模式的。高速公路公司是企業，其財務管理和會計核算參照《高速公路公司財務管理辦法》和《公路經營性企業會計制度》。公路經營企業在經營管理上有以下一些特點：（1）公路經營企業的收費經營屬于特許經營。（2）公路經營企業以盈利為目的，這就決定了其經營目標應當是經營收益最大化。（3）公路經營企業投資效益具有滯后性。（4）公路經營企業的主營業務收入是公路車輛通行費收入，且一般都為現金收入。（5）公路經營企業的通行費收入是通過分布在廣闊區域內的基層收費站（點）收取形成的。收費站的票證管理、收入的上繳管理成為收入管理的重要內容。（6）公路經營企業的持續經營受到收費公路有期限經營的制約和影響。

　　通常高速公路公司只經營一條高速公路，即現在很多經營性高速公路采取的“一路一公司”模式。根據高速公路公司的項目所處的不同時期，可以將高速公路公司的財務管理分為建設期的財務管理和經營期的財務管理，各個階段具有不同的內容。

　　在高速公路的建設期，財務管理的內容主要就是建設資金的融資和項目建設費用的管理。在項目建設期間現金的流向如圖1（略）所示。

　　在融資的過程中，財務管理主要需要做好以下幾個方面的工作：

　　（1）做好財務預算，對于高速公路企業，在進行投資前必須做好交通量的預測，因為高速公路建成后的通行費收入是高速公路公司的主要收入來源。應該科學地預測各年的通行費收入，從而制定合理的還款計劃，以免導致在某些年度內不能夠償還銀行貸款而帶來財務風險。

　　（2）做好項目的投資預算，要充分考慮可能變化的因素，避免用完銀行貸款后項目仍不能建成的風險。

　　（3）做好提款計劃，應根據項目的進展情況和自有資金的到位情況做好提款計劃，避免從銀行提款后而沒有支付出去，從而增加了需要支付的利息。

　　（4）財務管理人員要積極和銀行聯系，保持較好的關系，以方便解決融資過程中出現的問題。

　　經營性高速公路經營期的財務管理由其相應的高速公路公司負責，執行的是《高速公路公司財務管理辦法》和《公路經營性企業會計制度》。高速公路公司為了獲得最大的利潤而投資建設高速公路，高速公路公司的收益直接取決于交通量的大小。對于高速公路公司，通常會出現以下財務風險：

　　（1）項目建成后的前幾年交通量偏低，高速公路建設項目法人無法按期還本付息。但是在允許的收費年限內，通行費是能夠還清貸款的。

　　（2）由于其它原因，如規劃了新的道路而造成了車輛分流，導致在收費年限內無法償清銀行貸款的。

　　（3）現有的高速公路收費幾乎全部是以現金的形式收取通行費的。《收費公路管理條例》中規定，經營性公路的收費票據必須由稅務部門統一印制。但是僅僅從收費的票據獲得的收費額通常小于實際收取的通行費，導致擁有收費質押權的銀行無法了解車輛通行費的真實數額。如果公路公司將收取的車輛通行費挪做它用，將導致不能及時償還銀行貸款。針對以上幾種情況，應采取以下措施。

　　（1） 在制訂還款計劃時，要盡可能準確預測各年的收益。由于高速公路的交通量通常是先低后高，所以在安排還款計劃時，前幾年安排較小的本金償還額，以避免上述第一種情況。

　　（2）對于由于分流而導致車流量下降，使得通行費收入無法償還銀行貸款時，應及時向交通主管部門申請延長收費年限，并與銀行商議變更還款計劃。

　　（3） 建立一定的保障機制，確保收取的通行費扣除必要的開支外，其它優先用于償還銀行本年度的貸款。在當前的機制下就是要加強收費管理，避免收費員的作弊。然后可以成立一個專門的機構來協同公路公司一起收費，使得政府交通部門和銀行能夠清楚地知道收費額，以減少不還貸款情況的發生。或者由交通主管部門建立統一的收費中心，由收費中心來收費，企業派人監管，這樣就能夠保證高速公路公司能夠最大限度地償還銀行的貸款，減少整個行業的信用風險，為高速公路的建設創造較好環境。

　　四、聯網收費高速公路財務管理

　　高速公路聯網收費是運用現代交通控制、信息管理理論，綜合先進的計算機網絡、信息傳輸、圖像處理、電子測控等技術，建立高度智能化的綜合管理系統，對高速公路的交通監控、收費、通信等信息進行采集和處理。實現聯網收費可以節約建設收費站以及購買相關設備的投資，減少管理費用和收費員的開支，從而大大降低收費成本。在高速公路聯網收費的工作方式下，整個高速公路聯網車輛通行費的計算、拆分、清算劃撥等結算任務都在聯網收費系統中完成。聯網收費是高速公路收費方式發展的必然趨勢。

　　在聯網收費的方式下，財務管理的主要內容就是通行費的結算。2000年，交通部發布了《高速公路聯網收費暫行技術要求》，其中對聯網收費結算的基本模式作出了規定。高速公路聯網收費通行費的結算通常由結算中心統一結算，扣除相應的費用后再返還給交通部門或者高速公路公司。在聯網收費下，從結算中心可以知道各個高速公路公司的通行費數額，可以防止高速公路公司虛報通行費數額而不還銀行貸款，高速公路的還款直接通過結算中心匯入銀行賬戶，使得收費權質押的貸款方式操作性更強，方便了高速公路的融資。

　　聯網收費分為現金收費和電子收費（無現金收費）。目前國內主要還是采用現金收費。在現金聯網收費中，財務管理人員要采用相應的機制防范收費人員作弊貪污，同時還要及時收集各個收費站的資金。而在電子收費的情況下，無現金收費使得整個收費過程安全可靠，也極大地方便了駕駛員，提高了高速公路的服務水平。隨著高速公路的發展，采用高速公路聯網電子收費是必然趨勢。