十六屆五中全會提出了推進財政稅收體制改革，“合理界定各級政府的事權，調整和規范中央與地方、地方各級政府的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制”。隨著財稅體制改革的進一步完善，公共財政體系的逐步建立，部門預算改革的深入推進，國庫集中收付制度、政府采購制度、非稅收入收繳制度等制度的建立和完善，尤其是實施增值稅轉型、車船稅調整和擇機出臺燃油稅改革；投資體制改革的進一步深化，政府投資將根據項目性質不同，分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸、貼息等多種方式。投資主體和產權的多元化、投資監管方式的多樣化等，都對公路行業財務管理提出新的要求，使公路投融資管理和財會工作面臨新的考驗。現結合我省工作實際，談談個人認識。
一、目前公路事業單位管理體制與資金管理的主要做法
公路管理機構在目前的政策環境中，是一個集規費征收、建設管理、投資融資、路政執法多項職能于一體，相當多的省行政體制又按“條塊結合、以塊為主”的管理模式運作的單位，與一般的純行政執法單位有著較大的區別。
公路事業單位用于公路養護、建設、管理經費來源于公路養路費，養路費作為“收之于車、用之于路”的專項資金，財政部明確規定其收支管理要按照統一領導、集中管理的原則，納入省級財政預算管理，收入繳入省級金庫，使用由省級交通部門按照規定程序提出計劃，同級財政部門按規定撥付，專款專用，年終結余結轉下年度繼續使用。上述規定，主要體現了：一是專款專用原則，二是省級集中預算管理模式，三是收支兩條線政策，四是單獨編制預決算。
從2002年實行部門預算以來，我們就本著實事求是的原則，針對公路部門實際情況，在與財政部門充分溝通的基礎上，對一些特殊事項從技術角度予以調整，并采取一系列改革措施，使自身管理行為與財政改革要求逐步趨同。
1.部門預算編制方面
（1）公路規費納入省級預算集中管理，視同財政收入處理，與純粹用財政收入安排的基本支出和項目支出是有區別的。公路管理機構的部門預算安排的前提是公路規費的收入，在整體測算出收入的基礎上，再根據可使用資金量來安排支出，就系統而言是“統收統支”的概念。如果分散到各地，以其轄區征收額來確定支出數造成公路養護、改造的經費相差懸殊，難以保證路網的整體性。基于上述情況，在下年度建設任務、征收形勢、上級工作目標尚未能明朗的情況下，編制預算時以“省級公路管理機構”作為一個大的單位，整體反映預算收支情況，應該說是比較合理、科學的。這給下年度總體平衡征收指標、以收定支或以需定支留出了調控的空間，能充分保護各地征收積極性，也能保證與預算編制不同步的工作任務的完成。
（2）部門預算基礎信息編制時，要求對從事養護生產作業的事業性質工人進行統計，但編制預算項目支出時，從合理性上講養護生產人員費用只能放在小修保養項目，而不應列入“基本支出—人員支出”項目，否則在預算支出中反映的人員支出十分龐大，也無法進行養護成本的核算管理，這也是公路事業單位的區別所在。加之江蘇從2002年開始對具有生產職能的養護、施工單位，要求依據地方政府政策進行改制，成立有獨立法人的企業，徹底脫離公路管理機構，而這項改革的進展情況、徹底程度是不平衡的。改革徹底的，在基礎信息中的人員數，基本上是全省三級管理機構的管理人員，改革不徹底的則含有兩類人員，故只能將養護生產人員分離出來。
（3）在“條塊結合、以塊為主”的行政管理體制下，本身就存在著人員數控制難度、人員支出屬地化標準與省級標準之間的差距，作為上級管理部門如僅以各市上報的實際人數來安排基本支出，象蘇北一些征收額小、人員多的市，基本支出的比例將很大，還會進一步助長人員的膨脹。對此我們的做法是：先對市、縣兩級管理機構界定所必需的管理人員，再將所在地養護管理里程作為管理工作量的主要參數，按內部定額測算理論上所需管理人員控制數，這種管理人員控制數最后與基本支出掛鉤。對管理人員在控制數內的保證經費，對超出控制數的，只能在下達的經費中支出，這就保證了預算資金大部分用于項目支出，而不被人員支出占用，故這幾年，我們下達的基本支出是要遠遠小于預算中安排同項目數。
（4）每年由省局預留必要的項目支出經費。鑒于我國目前的行政管理現實，或多或少存在上年預算無法預計、上級部門在預算當年指定并要求當年實施項目，加之公路因自然災害造成的損害修復是不確定性的，要體現隨支隨用原則，為此我們在編制部門預算時預留了部分省局調控費用。
上述在預算編制和執行的調整做法，基本上是符合公路管理工作實際的，預算管理的整體性保證了資金的使用效益，將有限的資金投入到公路等級提高、路容路況改善上，體現了省級調控的能力，保證了責任主體明確，方便財政、審計的監督檢查。
2.公路規費資金收繳方面
征收的規費一直是嚴格按“收支兩條線”管理的，為了明確責任、強化核算，讓省、市公路管理部門承擔起監督解繳、全面核算、檢查考核的責任，我們以往是在省局開設一個過渡性的專戶，歸集基層上繳收入后當天直接劃入國庫，這比直接從基層繳入省級國庫更能讓省、市兩級掌握情況，省局依據銀行單據歸集核算各地的收入、便于統計考核。
3.車購稅的補助資金使用方面
無論是重點項目還是一般項目，申請到的車購稅專項補助資金都作為省補助資金的重要組織部分，下達在省內的干線公路、農村公路的建設計劃中，先期實施，能較好地克服中央計劃變化大和資金到賬遲、可能發生調整的矛盾，如農村公路單一項目工作少、申報個數多、區域分散，如果等中央計劃下達再實施建設當年完成的可能性很小。
4.融資工作方面
融資是公路事業單位一項重要職能，執行“貸款修路、收費還貸”政策，必須先期向銀行爭取借款，除收費政策、預算收入安排的還貸是必要的信用保證外，以一定的存款作支撐、達到一定的存貸比，也是增加融資的可信度的通常做法。
二、公路收支管理與財政體制改革新要求之間的不協調
在全面實施各項財政體制改革之前，養路費僅僅是按“收支兩條線”和相對寬松的財政預算管理，資金使用的標準、計劃、撥付的主動權掌握在交通主管部門，體制上的矛盾還不是很突出。財政政策調整后，不協調的矛盾就顯現出來了，集中表現在以下方面。
1.管理體制上的不協調。以塊為主的行政管理體制，就意味著市、縣一級公路管理機構的設置、編制確定、人員支出定額、公路建設與改造的指導思想等，或多或少受地方政治、經濟的影響。省級集中資金預算與行政體制之間不協調，實際上是事權與財權不統一的集中體現。如：現行行政管理體制下，如何處理好保持全省路網結構完善與保護各地規費征收積極性之間的關系；存在的人員數控制難度、人員支出屬地化標準與省級標準之間的差距；為保證部分項目的實施效果，防止款項下達后因地方政府左右，導致完成不理想或甚至不實施的情況發生，按照“先辦事后考核、辦多少事付多少款”的原則撥付專項經費，但考核往往在歲末年初，又不符合財政資金按“收付實現制”支出原則，造成會計決算口徑的不一致。
2.非稅收入改革。非稅收入收繳管理實行“單位開票、銀行代收、財政統管”的方式，規定要求執收單位負責本單位的收入收繳管理，確保收入按規定及時、足額直接解繳到財政專戶。主管部門負責收繳業務管理和監督，但由于取消了省級主管部門的過渡性專戶，由基層執收單位直接管理票據、記賬核算，上級部門缺少核算的原始憑證，因時間、空間上的差距，使統計考核缺少了依據、監督管理缺乏手段。
3.部車購稅直接撥付方式的調整。目前中央的車購稅補助分成重點項目與一般項目兩類，不同類型的補助資金的申請方式、審核機構、資金撥付要求均不一致。重點項目基本上是中央財政撥付到省級管理部門；一般項目要求從財政渠道自上而下撥付，特別是一般項目由于單一項目工作少、申報個數多、區域分散，需要詳細的申報材料和多環節的撥付，工作量過大，造成管項目的不管資金、管資金的不管項目。同時與我省的農村公路建設計劃管理、省級補助資金歸集、行業監管方式均有較大的區別。
4.農村公路養護資金撥付新規定。根據上級新出臺的文件要求，今后農村公路養護資金統一由省級人民政府交通主管部門根據農村公路養護計劃，綜合平衡，統籌安排，專款專用。除市、縣兩級財政資金和拖拉機養路費、摩托車養路費外，其余資金全部由省級人民政府交通主管部門根據農村公路養護計劃撥付縣級人民政府交通主管部門；省級資金直接撥付到縣，能減少撥付環節，更好地落實縣、鄉政府是農村公路管養主體責任，但在現行“省直接管理縣”財政體系尚未建立、無法通過直接財政分配的情況下，無疑增大了省級交通主管部門的計劃編制、資金分配與撥付的工作量，同時越過地市一級交通主管部門，考核、統計、監管工作操作層面上會遇到困難。
三、對策建議
建立公共財政體系是政府改革的總體要求和方向，是不可逆轉的。公路事業單位的收支體制只能通過改革與之配套。個人認為，僅從資金收支管理方面改革是表面的，重要的是要從管理體制這一根本性的問題著手，樹立改革的理念、確立改革的策略、采取必要的措施。
1.首先要轉變觀念。交通基礎設施的建設、維護經費長期以來是通過征收交通規費解決的，加上政府直接下達投資規模到本行業，造成交通部門將行業管理重心更多地放在規費征收、項目安排、資金分配上，客觀上對資金的使用看得更重些，一旦遇到財政政策調整的新要求，難免會出現觀念上沖突、行動上滯后。所以就省級公路管理機構而言，必須從計劃管理、項目安排、資金撥付、考核驗收等方面轉變觀念。
2.要樹立一個理念。對待財政體制改革或將來的燃油稅改革，要克服等待觀望的觀念，變等待為提前謀劃、變被動為主動。要轉變費稅改革僅僅是依據交通規費總額在分配“盤子”上爭“基數”的單一想法，考慮到費稅改革對將來交通部門資金使用上的影響不僅是“基數”的問題，而是“基數”+“體制”，做到行政管理體制與預算管理體制協調一致。
3.對部門預算編制與執行從策略上調整，或“有進有退”的調整。方案一：采取主動出擊的的策略，全面理順管理體制。從國省干線規劃、建設要保持路網結構完整、路容路況整體性，將公路部門改革成垂直管理的行政體制，使之與養路費統收統支的預算體制一致，在費稅改革前就將行政體制改革到位，一旦實施了費稅改革，也能保證預算經費的控制，這是從行政體制上改革一次性解決問題，主動出擊。方案二：采取“有進有退、被動適應”的策略，對預算管理方式作部分調整，讓預算體制適應目前的行政體制。象現在很多省市做法，將支出的預算管理權限部分都下放到地市一級，即基本支出、正常的養護經費，并且與征收總額保持一定的比例。而省里只保留公路新建與改善費用及相關調控費用，從省級行業主管部門來講，減輕為基層承擔社會責任的壓力，解決好事權與財權不協調的問題。
4.建立與車購稅補助資金撥付方式相配套的計劃體制。特別是車購稅一般項目補助資金從省財政直接撥付給市、縣財政后，項目申報、計劃下達、監督考核等工作不能僅落在交通部門身上，而是要明確地方財政、交通部門的職責，共同承擔管理責任。
