【摘要】劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上作了題為“國家審計與國家治理”的報告，全面闡述了“國家審計是國家治理的重要組成部分”這一理論。近年來，資源環境審計在國家審計中的地位日益突顯，其發揮的作用也越來越被人們所關注。本文從國家治理的角度來論述今后我國開展資源環境審計的重點和方向。

　　【關鍵詞】國家治理；資源環境審計；資源；環境

　　一、國家審計與國家治理的關系

　　國家審計是對政府履責情況進行重要評價和監督, 使政府管理社會公共事務的行為不僅符合國家有關的法律法規,而且符合經濟性、效率性、效果性、公平性和環保性的要求，其本質就是一種公共受托責任。

　　“治理”一詞具有控制、指導和操縱等含義。政治學概念下的治理主要是指統治者或管理者通過公共權力的配置和運作，管理公共事務，以影響和調控社會。國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，以確保國家安全，捍衛國家利益，維護人民權益，保持社會穩定，實現科學發展。

　　2011年7月，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上作了題為“國家審計與國家治理”的報告進一步深化了國家審計的含義，這意味著國家審計的意義已從保障經濟社會健康運行演變為國家治理的重要組成部分；其實質從經濟監督演變為國家治理中一種依法用權力監督制約權力的行為。

　　二、資源環境審計在國家治理中的地位和作用

　　改革開放30多年，中國在創造巨大物質財富的同時，也付出了巨大的資源和環境代價。當資源浪費和環境污染問題真正開始威脅到人類的生存時，政府部門越來越重視資源的節約和環境的保護。2010年，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強同志在全國環境保護工作會議上的講話表明建設資源節約型、環境友好型的社會勢在必行，已成為我國國家治理中不可缺少的重要組成部分。

　　從2000年起，審計署先后組織了天然林保護工程、退耕還林工程專項資金審計，以及三河三湖、長江上游水污染防治及資金管理使用情況、兩江一湖流域水污染防治情況和重點企業節能減排情況等審計調查,逐步將資源環境審計的重點定位在揭露國家的體制、機制和政策等問題上來。資源環境審計在國家治理中的重要性正逐步體現出來。

　　1、評價資源開發與利用、環境保護工程的經濟型、效益型和效率性

　　近年來，我國資源浪費、環境污染狀況越來越嚴重，長期以來的粗放型經濟增長模式難以為繼，嚴峻的資源環境形勢已制約我國經濟社會的可持續發展。與此同時，我國政府也越來越重視資源節約和環境保護工作，每年用于資源和環境保護方面的資金逐年增加。然而，我國面臨的資源和環境問題卻遲遲得不到根本性的好轉，這就使得我們不得不反思這些投入的效率與效果。因此，全面開展資源環境績效審計就顯得十分迫切。通過開展資源環境績效審計，評價資源開發利用、環境保護、生態循環狀況和發展潛力的經濟性、效率性和效益型，為國家或地方政府的宏觀決策提供支持。

　　2、監督、評價行政首長在資源、環境方面的履職情況

　　我國的行政體制為首長負責制，行政首長的行為直接影響著政府的履責。目前，部分領導干部在思想上存在著片面的經濟發展觀，認為經濟增長達到一定程度后，資源和環境問題自然而然就會得到解決。事實上，當我們的經濟還未達到解決國內的資源和環境問題之前，我們的經濟已經趨于崩潰的邊緣。另外，還有部分領導干部追求片面的政績觀，過分強調GDP的增長速度，忽視環境效益與經濟效益的協調統一。

　　資源環境審計作為國家審計的一個重要組成部分，發揮著法律賦予的監督、評價職能。在審計過程中，審計機關應將資源環境審計納入到領導干部經濟責任審計當中，將經濟發展與當地資源與環境付出的代價進行對比分析，評價領導干部的履責情況，進而發揮資源環境審計在國家治理中的“免疫系統”功能。

　　3、反饋國家資源環境政策的執行情況，為完善國家資源環境政策、法律和法規提供信息依據

　　據不完全統計，從1979年以來，我國先后制定了15部自然資源法律、9部環境保護法律，頒行了環境保護行政法規50余項，部門規章和政策性文件200余件。已初步形成了環境保護法規體系的基本框架 。盡管這些政策、法律和法規對我國資源節約和環境保護起到了十分重要的作用，但是隨著社會經濟的發展，有些法規已經不能適應或者不能完全適應當前經濟發展的需求，甚至在某些領域，出現了資源環境政策、法律、法規的空缺，造成執法人員無法可依，無規可循。因此，通過資源環境審計，審計機關可以及時反饋這些政策、法規的執行情況，為進一步完善國家資源、環境政策、法律和法規提供信息支持。

　　三、國家治理下資源環境審計的開展

　　1、全面推進資源環境績效審計

　　《審計署“十二五”審計工作發展規劃》（簡稱“十二五規劃”）要求我國全面推進績效審計。當然，資源和環境績效審計也應涵蓋其中。全面開展資源環境績效審計，一是要加強資源環境績效審計的宣傳力度，讓全社會了解、支持績效審計工作。同時通過宣傳，轉變政府、企業的思維模式，樹立其正確的資源開發與利用觀，增強其環境治理與保護觀；二是盡快完善資源環境績效審計和會計理論體系，為開展績效審計提供基礎依據；三是重視復合型人才的培養，或者復合型審計隊伍的建設，利用人才的專業知識和技術，提高績效審計的效率和效果。

　　2、將資源和環境審計納入領導干部經濟責任審計范疇

　　資源和環境審計是我國國家審計的重要組成部分，將其納入領導干部經濟責任審計是社會經濟發展的必然，這樣可以使廣大領導干部樹立正確的政績觀和科學發展觀，更加注重經濟社會與資源環境的和諧與發展。因此，開展經濟責任審計時，要充分考慮到經濟增長、資源的合理利用和環境保護這兩個要素。采取定量和定性相結合的方式，評價領導干部的資源環境履職情況。審計實務中，一是要選擇合適的評價、分析方法，如費用——效益分析法、投入——產出分析法；二是建立一套符合我國國情的指標評價體系，如耕地或基本農田保有量完成率、單位GDP 能耗下降率、主要污染物總量減排達標率、空氣環境質量、水環境質量、“三廢”處理率等；三是審查、評價領導干部在其任職期間的行為后果，如審查領導干部在任職期間是否有包庇、放任、縱容重要資源使用和環境保護方面的違法、違規行為、審查其決策是否造成資源的重大浪費和環境的嚴重污染等。

　　3、建立資源環境審計問責制度，加強審計事后問責力度

　　我國資源環境審計的力度不可謂不大，但屢審屢犯的現象卻未見收斂。因此，建立資源環境審計問責制度，避免“審計—整改—再犯—再審計—再整改”的怪圈是服務國家治理大局的必然。制度建設中，一是在主體上，應建立一個以審計機關為問責主體，其他機構為輔的審計問責制度，形成審計機關、行政主管部門、紀檢部門、司法部門以及社會公眾問責的合力，推動資源環境審計問責制的科學、規范和高效運行；二是在形式上，建立以問責“經濟責任審計”為龍頭，采取行政問責與法律問責相結合的方式，實現由向組織問責到向個人問責的轉變；三是在制度設計上，應從對行為問責轉向對后果問責，加強事后問責力度。

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