——四川省會計委派制試點紀實

    為了推進財政改革，加強管理，近年來，我省各地與全國一樣，相繼進行了各種形式的會計委派制度改革試點并經過不斷總結、引導和推廣，會計委派制改革出現了方興未艾的好勢頭。

    一、 會計委派制試點情況

    隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制的建立和發展，會計委派制這一新生事物，順應改革的客觀要求，從小到大，不斷發展，以強勁的生命力，不僅推動了會計改革，而且在加強宏觀、微觀經濟管理方面也越來越顯露出重要作用，并逐漸被人們和接受。

    我省會計委派制改革，從90年代初開始，至今大致經歷了以下幾個階段：

    第一階段，即1996年以前，是自發式的個別嘗試階段。一些縣（市）如巴中市，閩中市、蒼溪縣等，對所屬國有企業實行了直接委派會計負責人為主的會計委派制，中江縣還結合廠長經理承包制，推行了會計人員年薪制等辦法。這在當時對縣以下的多數中小企業實行承包制后出現的國有資產流失、會計信息失真等問題起了一定的抑制作用。同時，對 “一包就靈”提出了質疑。盡管是個別地方和局部的試點，但引起的反響是不容忽視的。

    第二階段，從1997年到1998年，這期間主要是總結、認識、引導試點階段。在這一時期，各地的一些國有企業、國有控股企業、集體企業、中小企業以及行政事業單位等，逐步推開，形式各異。其間，各級政府的財政部門主動地參與了這項改革，把會計委派制列入了會計管理工作的重要議事日程，充分發揮政府管理會計工作的職能，并對各地的會計委派制試點進行了總結，在充分肯定這一改革的同時，及時提出了存在的問題和建設性的改革意見。比如，省財政廳專門就全省會計委派制試點作為財政科研課題，專門組織力量進行調研，對全省的會計委派制情況、問題進行了總結，最后形成了《四川省會計委派制改革調查報告》，對今后工作提出一些指導性的意見。這個 《報告》受到了省政府主要領導的高度重視，并在四川省政府主辦的《四川政報》上公開發表。省財政廳還將 《報告》下發各地，要求認真總結試點情況，因地制宜、穩妥推進。這對全省會計委派制試點，無疑起到了引導和推進作用。各級黨政和紀檢監察部門把推行會計委派制作為反腐倡廉的一項重要工作來抓，督促有關部門及時落實。會計委派制改革，在我省推進的廣度和深度是前所未有的。

    第三階段，即1999年以后，進大了總結、完善和全面推廣階段。隨著經濟改革的不斷深入，全省的會計委派工作在經過多年的實踐、認識、再實踐、再認識最后又回到實踐的過程，對會計委派制改革基本上形成了共識，而且不斷地從實際出發，總結完善，朝著規范化、科學化方向發展。特別是中紀委三、四次會議和國務院的有關指示發出后，為會計委派制的進一步推進指明了方向。目前，會計委派制已經列入了包括省政府在內的各級政府的重要議事日程。全省21介面、州，有12介面和近90個縣專門下發文件，要求全面推行會計委派制，還有如遂寧、宜賓、樂山、南充、達州等市還制定了有關委派制的辦法。各級政府分管經濟工作的領導都親自負責領導會計委派制工作，各級財政部門也責無旁貸地和紀委監察部門積極配合，把會計委派制作為深化財政改革、推進黨風廉政建設的主要任務之一：一是抓了全省的會計委派調研，做到心中有數。省紀委、監察廳聯合召開了座談會，派專人調研，了解全省的工作進程和問題，研討解決問題的辦法。二是交流各地情況、經驗，互通情報，取長補短。省財政廳于1999年向各地和省級各部門專發了會計委派工作簡報六期，專門收集全省各地會計委派制辦法，編輯成《四川省會計委派制度專輯》（一）、（二）期印發各地，對指導這個工作的開展起了推動作用。三是有傾向性地推薦一些行之有效的作法，起了引導和示范作用。如省財政廳結合國務院稽查特派員制度，制定了《四川省省級國有大中型企業財務總監制試行辦法》引起了各級的重視。又如對長寧縣、北川縣行政事業單位“零戶統管”（會計集中核算）和簡陽市的鄉鎮 “統一集中核算”制等進行了總結介紹，促進了有條件的縣、鄉實行這些辦法。四是作為工作任務進行安排。2000年8月，省監察廳、省財政廳聯合下發了《關于繼續試行會計委派工作的通知》文件，明確要求各級財政紀檢監察部門根據中央要求，結合各地實際情況，把適合省情的幾種會計委派制形式，有組織有計劃地積極穩妥地分別推行。這幾種形式和要求是：1、在縣及縣以上黨政機關和財政全額撥款的事業單位實行會計集中管理，統一核算制。2、所有的鄉、鎮實行綜合財政預算、會計集中核算，今年的推廣面要求達到60%.3、暫不具備條件的縣級黨政機關實行重點會計委派制。4、國有企業，國有控股的大中型企業以及骨干企業實行財務總監制。5、企業集團實行內部會計集中委派制等。

    由于全省會計委派試點基本上呈現以兩頭促中間的狀況，即基層起步早，紀委督促嚴，在一段時間省、市本級動作不太大，效果不明顯。但進入1999年以后，省、市兩級都開始行動，特別是市一級行動迅速，措施得力。這樣，會計委派改革在已基本形成熱潮。據初步統計，全省有18個市、州，90多個縣（區、市），近800個鄉（鎮），2000多個行政事業單位和企業開展了各種形式的會計委派制度。

    二、會計委派制幾種形式的評介

    我省會計委派制試點，形式多種多樣，試點對象有企業、國家機關事業單位，委派的人員有會計機構負責人，也有全部會計人員。委派的主體有企業主管部門、政府部門，也有企業本身等。但經過實踐表明：會計委派制作為政府管理經濟的重要措施之一，要不斷適應經濟改革深化的要求，絕不能一蹴而就，要不斷地總結和完善。比如縣以下國有中小企業普遍實行了改、轉、租、賣、讓等以后，企業所有制性質發生了變化，如再沿襲國有企業一套管理，無論在法理上，在具體管理辦法上顯然巴不適宜。如原來蒼溪、閩中、中江縣市等直接向企業委派會計人員的做法已經行不通了。也有的由于企業進行股份制改造后，委派的會計負責人形同虛設。所以，會計委派制要適應市場經濟的需要，為政府宏觀經濟管理服務。因此，全省會計委派制的形式也經歷了不斷取舍、優勝劣汰的過程，最終是適應市場經濟發展的，有利于加強監管，規范經濟行為，維護經濟秩序，促進經濟建設的，切合實際的會計委派制形式會被人們所接受和推崇。經過幾年來的磨合，現在適合我省經濟管理實際，并取得一定共識，正在積極推廣和試點的幾種會計委派制形式主要有以下幾種：

    （一）財務總監制。財務總監的委派對象為國有企業和國有控股企業。財務總監人選通過考試、面試、結合考核，經組織部門批準，從市級綜合經濟管理部門中選派或向社會公開招聘。財政部門負責聘用委派以及日常工作。

    財務總監的職責是代表政府監督企業執行國家財經法律、法規，向政府機關提交有關企業財務報告，重大問題則專題報告。但不干預企業的生產經營活動。

    財務總監的任職與行政級別不掛鉤，工資收入比照所在企業經營班子副職執行，由同級財政預算安排。對財務總監工作業績的考核由財政部門牽頭，組織部、經貿委等部門共同負責。考核結論記入本人檔案，作為派駐、罷免和獎勵的重要依據。

    為配合財務總監的試點，將國有企業財務負責人由原同級財政部門備案制改為審批制。國有企、事業單位財務負責人的任免，由所在單位呈報，財政部門審核，組織部門審批。

    （二）財務監督特派員制度。財務監督特派員派駐單位為國有大中型企業和國有控股企業。財務監督特派員由市級機關副縣級以上干部擔任，財務監督特派員辦事處設在財政局或經委，負責日常管理工作。辦事處內設若干辦事組，每個辦事組負責2至4個企業的財務監督工作。財務監督特派員任期三年，可以連任，經費列人同級財政預算，并規定了相應的獎懲制度。

    財務監督特派員對政府負責，代表政府行使監督權力。主要職責是以財務監督為核心，監督企業貫徹執行國家財經法律法規和方針政策；列席經營管理等有關會議，但不干預企業經營活動，評價企業主要領導成員的業績，并對其獎懲、任免提出建議。

    財務監督特派員的稽查報告，由財務監督特派員辦事處送企業主管部門進行審核，審核后報市政府。市政府根據報告，結合企業領導人的考核情況，實施獎懲、任免。如有重大問題，可向政府專題報告。

    （三）會計集中核算。會計集中核算對象目前主要是縣、鄉（鎮，兩級行政、事業單位。在保證單位預算體制、資金使用權和財務自主權 “三個基本不變”的前提下，取消各單位賬戶，統一由會計集中核算機構（會計中心，開設賬戶，代理會計核算，管理會計人員。單位設置出納崗位，負責本單位的具體財務收支。同時建立綜合財政預算制度、收支審批制度、審核制度等內部控制制度，實行嚴格的崗位責任制。

    會計集中核算辦法已在全省60%以上的鄉、鎮和部分縣、市實行。

    省級黨政機關和財政撥款事業單位的一級預算單位，也將在2001年結合部門預算改革，實行國庫單一賬戶、會計集中核算。據悉，省級機關試行會計集中核算支付的實施方案正在擬議中。

    （四）企業內部會計委派人員。企業集團公司按隸屬關系、管理權限對所屬各級子公司委派會計人員。委派工作由集團公司統一管理。會計人員在本單位或集團公司內部選聘。委派會計人員的主要職責是嚴格執行國家財經法規及集團公司的財務管理規定，辦理單位的財務管理和會計核算，向集團公司負責。獎懲考核由集團公司實施，

    三、會計委派制初見成效

    我省各地的會計委派制改革試點，尚處于總結推廣階段，有的尚待進一步探索、完善和提高。但經過幾年的實踐，全省會計委派試點進展總體是好的，對建立健全約束機制、防止國有資產流失、促進黨風廉政建設、維護各利益主體的合法權益等發揮了積極作用。

    （一）促進了會計工作和會計信息質量的提高。試行會計委派制，將會計人員的人事權、考核權、工資評定權等從各單位分離出來，便會計人員相對獨立，有利于保證會計人員發揮會計核算和監督的基本職能，在一定程度上抑制了編制虛假會計信息的現象，保證了會計資料、會計信息的真實、完整。

    （二）消極、腐敗現象有所減少和遏制。試行會計委派制，使財務監督權與生產經營管理權相對分離或相互制衡，強化了會計監督職能，規范了會計行為，把財務會計監督由事后監督變為事前預防和事中控制，便會計監督能貫穿于財務會計活動全過程，對于國有、集體資產保值增值，從源頭上遏制和減少消極、腐敗現象，制止鋪張浪費等起了積極作用。

    （三）有利于加強財政預算管理，提高資金使用效益。行政事業單位實行集中收付、集中核算后，把“收支兩條線”管理落到了實處，行政事業性收費、罰沒收入、基金、稅收等收入可以及時、足額繳入國庫或財政預算外資金專戶，各單位私設 “小金庫”情況得到有效控制。單位實行預算內外綜合財政計劃，使單位預算更加剛性化，支出管理更加嚴密，有效地提高了資金營運效益。特別是鄉鎮一級實施會計集中核算后，對農村費改稅，減少農民負擔，規范基層政府管理行為，促進基層政權建設起了積極作用。

    （四）穩定了會計隊伍，提高了會計人員的素質。試行會計委派制度后，會計人員的委派、考核和管理由政府會計管理部門或主管部門實施，單位領導不得隨意更換會計人員，相對穩定了會計隊伍。會計人員通過競爭擇優上崗，上崗后嚴格考核、評定優次，以此確定會計人員續聘或解聘，引人了競爭機制，給會計人員增加了壓力和危機感，促使會計人員不斷加強學習，提高自身業務素質以適應需要。

    四、值得探討的幾個問題

    推行會計委派制試點是改革會計人員管理體制、強化會計監督的一種有益嘗試，雖然在特定的條件下有其積極作用，但也不是 “一派就靈”的靈丹妙藥，目前在理論上也還有許多問題值得探討：

    （一）財務總監、稽查特派員與會計委派制的關系

    會計人員 “委派制”屬于會計人員管理體制范疇。體制屬于上層建筑范疇，體現為行政上級對下級的管理。委派的客體是會計人員，委派的主體是財政部門或其他政府部門。對于財務總監，國外早已有之。我國改革開放的窗口城市深圳已早在國有控股公司中試行，目前全國各地實行范圍更為普遍。但將財務總監作為會計人員 “委派制”來認識似覺欠妥。財務總監屬于現代企業制度下所有權對經營權的監督約束范疇，派生于資本的權力，而非行政之權力。從國外的情況來看，公司的財務總監往往由董事會任命。1994年深圳市三家委派財務總監的公司都是深圳市國有資產管理委員會授權的國有資產營運機構，是基層國有全資、控股和參資企業的投資主體（即所有者財務主體），他們向國有全資、控股企業派出財務總監是為了保護大股東的根本利益，加強對經營者的財務監控。但委派財務總監只能由大股東說了算，小股東對此無能為力，這是資本權力使然。國有資本如果只是參資角色，則無權委派財務總監。否則，其他小股東紛紛效仿，委派代表自身利益的財務總監，豈不亂了套？從深圳市和我國其他地區國有資產產權部門委派財務總監的工作性質和內容來看，財務總監不屬于會計人員。但不少人仍將財務總監誤認為是會計人員，誤將財務總監理解為行政權力派生物，這與我國國有資本的產權主體不明晰有關（不少地方財務總監由政府部門派出，而非由國有資本產權部門派出）。由于財務總監是由產權部門派出的，又常住企業，代表所有者對企業經營者進行日常監督，所以監督的威力較大，相應緩解了企業會計人員的工作壓力，有利于會計工作質量的提高。

    稽查特派員是中央為加強對大型國有企業的財務監督而派出的。有的地方也仿效，對所屬大中型企業派出稽查特派員。其工作性質與財務總監基本相同。財務總監也好，稽查特派員也好，都不參與企業的賬，務處理，不能認為他們是會計人員，其派出源于資本的權力，屬于財務機制范疇，而非管理體制范疇。

    （二）會計委派制與國際會計慣例問題

    所謂會計的國際慣例，是指國際上在會計工作方面的一些通行做法。就會計人員的管理來看，大多數國家企業會計人員由企業自已招聘、使用和管理，鮮有例外。但法國的會計人員管理體制比較特殊，其會計人員分為兩大系統，公共會計人員和企業會計人員，前者由財政部實施條條管理，就職于政府部門和國有企業。法國會計人員管理體制的形成是由其法律、文化、歷史等因素決定的，法國的特殊做法不具有一般規律。而且，法國是歐盟的成員國，改變會計人員管理體制是否會受歐盟的影響，這就很難說。另外，法國的國有企業生存受企業效益和國家財政的影響，經常受到 “私有化”的威脅，以后在國有企業中是否仍然推行公共會計人員制度尚不得而知。除法國之外，西方各發達資本主義國家也有國有企業，但并未采用委派制的做法，說明非委派制對于國有企業也是適用的。企業會計人員應采用國際上通行的辦法，由企業自己管理。至于在黨政機關、財政撥款的事業單位以及政府授權收費或行使罰沒職能的事業單位，也可以根據情況進行試點。

    （三）會計委派制與會計本質問題

    會計的本質是什么？會計不是被動地反映企業經營活動情況。會計既有反映職能，又有監督、預測、控制等職能。上述兩個基本職能，都有助于進行正確的經濟決策和財務決策。持“管理活動論”的學者更加強調會計的管理職能，主張“算為管用”，會計要為提高企業經濟效益服務。如果不區別情況向企業委派會計，便會計人員游離于管理活動之外，變成“為算而算”的工具。委派制將利益各方矛盾的焦點轉移到委派的會計人員身上，加大了會計人員的工作壓力。委派的會計人員通常三年一換崗（有的僅為一年），對被委派的單位情況不太熟悉，普遍存在 “做一天和尚撞一天鐘”的心態，無意得罪人，也沒有主動參與管理的積極性；被委派單位對委派的會計人員有抵觸情緒和防備心理，視會計人員為“客人”，不讓其進入決策層。這就意味著會計人員失去了實踐主體，成了無源之水、無本之木。其結果，既不利于加強企業經濟核算，提高經濟效益；不利于會計已有職能的發揮，又不利于調動會計人員的積極性，更不利于會計科學的良性發展。

    五、幾點建議

    會計人員管理體制的改革是一項系統工程，會計委派制改革只是會計人員管理體制改革的一部分，牽一發而動全身，必須慎重其事。會計人員管理體制改革，我們認為應遵循以下原則：

    1.確定性原則。是指會計人員管理體制改革要給會計人員的身份一個明確的說法，不宜模棱兩可，從而給會計人員的職能發揮創造良好的條件。可以明確行政事業單位會計人員的“外部人”身份，但企業會計人員還是以“內部人”身份出現較為合適。

    2.適應性原則。是指會計人員管理體制的改革要適應建立現代企業制度的需要，應體現現代企業對會計核算、會計監督、會計管理的要求，并通過對會計工作和會計人員的管理，最大限度地調動會計人員和會計機構為提高各單位經濟效益而出謀劃策的積極性。

    3.間接性原則。要求會計人員管理體制的改革必須充分發揮國家對會計工作的間接管理和調控、指導作用。

    4.普遍性原則。要求會計人員管理體制改革，必須考慮矛盾的普遍性與特殊性，從會計發展的高度衡量改革成效。

    5.法制性原則。是指會計人員管理體制改革不得與現行和將來可能頒布的法律相抵觸。

    按照上述原則，企業會計人員管理體制改革的目標模式是：會計人員回歸企業，強化外部監督，實現國家間接管理。我省的會計委派制改革將區別情況，因地制宜，求精不求多，在積極、穩妥的基礎上，穩步推進會計委派制改革試點工作。

    1.加強會計委派制試點工作的組織領導，要在各級黨委、政府的統一領導下進行。

    2.要與稽查特派員制度、總會計師制度和其他現行的會計人員管理制度結合起來，避免委派人員的職責重疊。

    3.與依法建賬結合進行。我省實行的建賬監管辦法是依法建賬的重要措施，是會計基礎工作的重要內容，會計委派制試點單位首先要抓好依法建賬，實行建賬監管，避免多套賬、造假賬的現象發生，提高會計信息質量。

    4.積極穩妥、切合實際地推進會計委派制改革。由于會計委派制改革牽涉面廣、政策性強，既對社會各行各業，又面對千千萬萬會計工作者。要充分調查研究，在條件成熟的地區或部門，有選擇地進行試點。

    在國有大中型企業試行財務總監制或稽查特派員制度。

    在國有小型企業可以從解決會計人員任職資格人手，按照 《會計法》和 《會計人員從業資格管理辦法》等規定，嚴格會計上崗資格，保證會計人員的合法權益。

    在各級黨政機關和有財政撥款的事業單位（包括鄉鎮一級）實行與國庫集中收付制相結合的會計集中核算制。