以黨的十五屆四中全會的召開為標志，國有企業改革進入了結構調整和制度創新的新階段。關于企業制度創新，四中全會《決定》指出，“公司制是現代企業制度的一種有效組織形式。公司法人治理結構是公司制的核心。”在社會普遍對國有企業進行公司制改制基本認同的基礎上，如何正確理解和建立規范的公司法人治理結構，就成為國有企業深化改革、轉換機制的重大問題。

　　法人治理結構是醫治國有企業體制弊端的一劑良藥，我國國有企業的改革，始終圍繞著企業、政府、市場之間關系而進行。

　　企業與政府的關系集中于政企是否分開，如何分開；政企分開的核心是所有權與經營權能否分離，如何分離；所有權與經營權分離的要害，是能否建立規范的公司法人治理結構，保障投資者的權益。這是國有企業改革克服傳統體制弊端所要解決的主要問題。

　　在轉向市場體制過程中，國有企業總體情況不理想，其原因不僅僅是企業管理問題，更重要的是存在體制弊端，企業治理機制不健全。實際情況表明，傳統政企關系和企業治理機制存在著嚴重的制度缺陷，它不能在市場條件下產生健全的政府行為和企業行為。

　　在推進改革的過程中，我們經常感到困惑的是：如果所有權與經營權不分離，政府作為社會管理者直接經營國有企業，市場經濟體制無法建立；如果所有權與經營權相分離，如何防止經營者瀆職或濫用權力、保障國家所有者權益？

　　長期以來，國有企業按《企業法》設立和運行，企業資產是國家財產的一部分，企業并無資本金的概念。涉及企業經營的重要事項都要由政府主持決策，同時，國家或國家通過國有銀行對企業的債務承擔著連帶責任。面對多變的市場和眾多的國有企業，政府已鞭長莫及。為使企業有市場活力，政府就傾向于下放經營權。由于所有權與經營權混為一談，在向企業下放經營權的同時，往往將所有權一并下放，為企業內部人控制一切提供了條件。當發現企業失控時，政府又傾向于上收權力。在上收所有權的同時，往往又將經營權一并上收，將企業管死。改革20年，我們已經沿著這一軌跡幾度徘徊。這一難題困擾著政府也困擾著企業，使國有企業改革處于兩難的境地。

　　在傳統企業制度框架內，在向企業放權的同時，為防止失控、改善和加強對經營者的監督，政府和企業通過多種途徑進行了大量探索。我們曾寄希望于企業黨組織發揮“保證監督”作用，但黨組織負責人與經理往往因“哥倆好”，考慮問題的角度和利益關系基本一致，而很難發揮作用；國家多次強調加強職代會的民主監督，這在涉及職工利益的有關問題上起到了積極作用，但對經營決策的核心業務，職工往往難以深入參與；政府一次次加強對企業重大經營、投資項目的審批，但由于信息嚴重不對稱，“蒙混過關”往往并非難事；國家曾通過“財稅價大檢查”加強財經紀律約束，但往往以檢查組與企業討價還價，交一筆錢而了事；政府一再要求主管部門加強監管，但往往由于主管部門與企業各種關系過于密切而失靈；國家也曾派審計監察部門或黨的紀檢部門介入監督，這對企業有很大的威懾力，但能認真稽查的只是少數，大多由于內部人控制的嚴密和信息渠道不暢，很難及時發現一個個大漏洞。

　　1993年，黨的十四屆三中全會在確定社會主義市場經濟體制改革目標之后，改變了“放權讓利”的做法，提出了一個新的思路，即通過企業制度創新穩妥地實現所有權與經營權分離。

　　公司制度恰恰提供了一種科學、可行的所有權與經營權分離的制度安排，將其移植到國有企業，可以較好地解決長期困擾我們的政府與企業之間所有權與經營權關系問題。

　　向公司制度的轉變，將使國家所有者退居到股東地位，以股東方式依《公司法》行使權利。由此形成了所有者擁有股權，即對企業重要人事、重大決策和收益分配的決定權，或稱最終控制權；企業擁有法人財產權，即對股東和公司負責的企業法人財產的經營權，或稱對法人財產的管理權、控制權。所有權與經營權相分離，分別由股東和企業法人兩個主體獨立運作。企業以全部法人財產對債務承擔責任，包括國家在內的所有者只以投入企業的資本為限承擔有限責任。這樣，既使企業中的國有資本仍保持國家最終所有，又使企業從股東和市場兩方面獲得激勵和制衡，并做到自負盈虧。

　　由此，公有制、國有企業與市場經濟能否有效結合的制度難題可以基本解決，符合社會主義市場經濟體制要求的政府、企業和市場的關系可以理順和確立。正如四中全會《決定》所指出，“公司制是現代企業制度的一種有效組織形式”。法人治理結構一旦被扭曲，就不能實現公司制改制的初衷公司法人治理結構的本質是妥善處理由于所有權與經營權分離而產生的信托、代理關系，即股東與信托人——董事會之間的關系；董事會與代理人——經理之間的關系。包括董事會如何忠誠于股東并勤勉盡職，董事會如何有效激勵和監督經理，以及如何平衡公司各相關者利益關系的問題。

　　股東推選能代表自己利益的、值得信賴的、有能力的代表，組成公司的最高經營決策機構—董事會。作為最高決策機構，董事會受股東委托，承擔誠信、受托的責任。董事不同于經理，他們不是為獲取工資而受雇傭的人員，他們是以得到股東和社會信任為責任和榮譽的人。不在公司就職的董事，為保證盡職的需要，可以收取“車馬費”，但不在公司領取“工資”，以示董事始終站在股東一邊，與股東并不是雇傭關系。董事會受托管理公司，決定公司法人事項，成為公司法定代表，全權負責公司的經營管理，擁有法人財產的支配權和經理人員的任免權。如果股東發現董事玩忽職守或未盡到誠信責任，可以要求賠償和到法院起訴。董事會以經營管理水平和創新能力為標準選聘經理。經理作為執行董事會決策的代理人，在董事會授權范圍內對公司事務獨立行使管理權和代理權，扮演“首席執行官”的角色。董事會代表股東利益對經理的經營管理和盡職盡責情況進行有效激勵與監督；必要時還可依《公司法》設立由股東代表和適當比例職工代表組成的監事會，對公司財務、董事和經理執行公務的情況進行監督。這樣，所有者、經營者、管理者就在公司制度安排下，依照法律制度和公司章程的規范分責分權，權責分明，建立起易于評價和追溯的責任體制。

　　可以看出，公司制是一個有國家法律保障的、制度嚴謹的分權——制衡體系，它所形成的一套有效的委托代理關系可以維系公司各利益相關者之間的平衡，使所有權與經營權分離成為可能。

　　在國有企業改革與發展中，有一批企業克服體制障礙，通過規范的公司制改制或股票上市，建立了比較規范的的公司法人治理結構，形成了科學的決策體制和激勵、約束機制，促進了經營機制轉換，提高了市場競爭力。但是，不少企業翻牌為公司后，法人治理結構被嚴重扭曲，穿新鞋走老路，沒有超越舊體制。企業的領導體制、決策過程依舊，管理制度、管理方法依舊，經營機制、政企關系依舊。有的盡管已成為上市公司，但企業狀況并無起色。究其原因，重要的一點是公司法人治理結構被嚴重扭曲。例如：

　　有的政府部門既向企業派董事、董事長，還要管理經理、副經理，打亂了公司控制權的配置規則，搞亂了公司內部的權責關系，使公司的經營劣跡無人負責；有的企業董事長、經理一人兼，董事會不能有效監督經理，在避免企業“領導班子”內部矛盾的同時失去了制衡；有的董事會成員與經理、副經理高度重合，雖然避免—了“兩張皮”的問題，卻使董事會被經理班子控制，董事代表股東利益的作用失效，董事會形同虛設，為企業內部人控制一切敞開方便之門；有的董事會對集體決策、個人負責的議事規則不以為然，重大問題還是個人說了算。民主、科學的決策機制沒有形成，各位董事對股東的信托責任沒有落實；

　　有的把公司分權制衡體制看成“董事會領導下的經理負責制”，未經董事會授權，董事長處處以“法人代表”和“一把手”自居，要事事“領導”總經理，擾亂了公司的責任體制，使企業經營管理效率降低；有的國有獨資企業有董事長而沒有董事會；有的國有企業股票上市，在“圈”到錢后隨意投資或處置，早把股東和招股說明書拋到腦后，并不想通過資本市場改善股權結構，轉換經營機制；有的公司對投資者信息披露不真實、不規范，千方百計逃避社會監督，無意對股東負責；有的公司國有股占大頭，經營者仍看政府臉色行事，他們認為只要把政府主管部門糊弄住，自己就可穩坐江山，小股東利益得不到保障。一些上市公司面對股價的漲落仍我行我素、不理不睬，資本市場對它的約束作用無效等等。

　　這種被嚴重扭曲的治理結構，使企業的體制、機制和運轉方式并未超出舊體制的范疇，是舊體制和機制在新形勢下的再現和復歸。這種“改制”不僅不能產生健全的市場行為，而且已經直接影響到企業的業績和投資者的信心。法人治理結構被扭曲的首要受害者就是公司和包括國家在內的全體股東，這已經威脅到國有企業能否順利走向市場，國有企業改革能否成功。因此，黨的十五屆四中全會《決定》指出，“公司法人治理結構是公司制的核心”。為實現建立現代企業制度的初衷，政府與企業必須共同努力，在這個“核心”問題上下功夫。如果這個核心問題處理好了，建立現代企業制度的目標才能實現。