一、日、韓、美公共財政支持產業技術進步的特點

　　（一）政府發揮了至關重要的作用

　　1.政府對國家產業技術進步活動實行了強而有效的管理體制

　　日本、韓國、美國科技進步管理體制基本上是一種金字塔型的結構，第一層為最高決策層，如韓國總統直接管轄全國科學技術委員會和總統科學技術顧問委員會工作，政府總理負責組織協調和領導日常工作；日本內閣總理大臣擔任綜合科學技術會議議長，議員由官房長官、科技政策大臣、學術會議議長、專家議員、文部大臣、經濟產業大臣、財務大臣和總務大臣等擔任；美國總統為國家科學技術委員會主席，負責全國科技進步的領導和協調工作。第二層為全國科技進步的領導機構和最高咨詢機構，如韓國和美國的全國科學技術委員會，日本的綜合科學技術會議。第三層為政策執行層，主要是與產業界關系最密切的政府綜合職能部門，負責執行科技進步領導機構的決策，具體領導全國技術進步工作，如韓國的產業資源部、日本的經濟產業省、美國的能源部和國家科學基金（NSF）。第四層為由產業界、大學、研究機構、中介組織、金融機構等組成的產學研一體化綜合體，具體從事技術創新活動。

　　2.政府對技術進步的投入力度逐年加大

　　1999年韓、日、美3國政府R＆D財政投入占當年全國R＆D總投入的比重分別為19%、22%和27%，占政府當年財政預算總支出比重分別為3.7%、4.2%和4.1%（2000）。1999年以來，韓國政府R＆D投入的增幅驚人，政府R＆D財政支出占其總預算支出的比重由1999年的3.7%，增加到2000年的4.0%和2001年的4.4%，這一數字在2002年將猛增到5.0%.

　　3.在經濟起飛過程中采用強有力的產業技術政策

　　日本在經濟成長初期依靠外匯管制、技術許可證等手段進行有重點的技術引進，政府從政策上鼓勵民間企業在對引進技術消化吸收基礎上的創新和改造，形成了“一號機引進，二號機改造，三號機研制”的技術進步模式；政府在高速增長時期從政策層面上向汽車、化工、鋼鐵、電子主導產業的技術進步進行傾斜，其中公共財政主要體現在對研發活動的補助金、委托費和政策性融資當中。70年代政府明確提出了“技術立國”的口號，以改變在技術和知識創新來源上對西方的過度依賴。

　　韓國經濟高速成長時期，國民經濟在政府指揮下通過引進技術的消化吸收和政府直接投資建設，完成了經濟起飛和產業技術跨越式成長。80年代中期以后，政府在完善立法的基礎上，通過制定和實施一整套積極、有效和強有力的中長期經濟發展規劃和產業政策，不僅為民間企業從事自主技術開發提供了穩定的制度保障和激勵（財政、稅收、金融等政策手段），還積極地參與到一些重要前沿領域的產學研一體化合作開發當中。

　　（二）扶持范圍和手段呈階段性特征

　　政府公共財政對產業研究與開發活動的扶持范圍和手段，根據經濟成長、技術進步和結構調整的不同階段，呈現出逆研究與開發活動而上（即由技術開發到應用技術研究，再到產業基礎研究）的階段性特征。

　　在經濟快速成長初期，由于民間企業資金和技術實力不足，政府產業技術開發政策的重點放在了主導產業的技術開發上，其中公共財政發揮了重要的支撐作用；隨著經濟進入后工業化時期，民間企業自主技術進步能力明顯增強，政府政策重點逐步向前沿性共用技術研究（如新材料、新能源）、戰略性產業中重大技術的開發（如先端半導體制造技術開發、新一代液晶制造裝置）和產業基礎研究（如生物工程、納米工程）等風險大、周期長、共用性強、投入高、外部性強的領域轉移。財政扶持范圍基本上限定在WTO《補貼與反補貼措施協定》所允許的范圍內，即不超過工業研究成本的75%或競爭前開發活動成本的50%.在具體手段上，政府更多地依靠中介機構來完成對產業技術開發的資助，如政府通過資助各種基金、研究院所和產學研組合等進行技術開發，然后再無償或廉價向企業轉讓知識產權。

　　（三） 采用政策性融資和特別稅收政策

　　政府在技術進步的產業化和規模化環節，一般采用政策性融資和特別稅收政策予以扶持和引導。

　　日本政策性投資銀行（DBJ）就是典型的政策性銀行。DBJ根據政府中期政策方針（包括技術進步政策）制定并公布投融資指南，向民間企業提供中長期低息貸款、擔保或購買企業債券，同時對民間金融機構進行補充融資和獎勵，達到創造經濟活力、創造富裕生活和創造自立型地域的宗旨。DBJ的政策性貸款與一般商業銀行貸款的區別主要是：（1）期限長，DBJ平均貸款期限為15年，最長可達25年；（2）利率低，DBJ貸款利率分為3個等級，分別比商業銀行利率低0.2-0.7個百分點；（3）來源穩定，DBJ是以郵政儲蓄、年金養老金和財政特別會計為主要來源，而商業銀行貸款則受企業信用等級、商業銀行自身經營狀況和經濟周期等因素影響而來源不穩定；（4）擔保形式多元化，對于創新企業，DBJ允許其用專利權和版權等知識產權進行擔保，而商業銀行則無此擔保形式。目前DBJ的資助領域是以環境技術、信息與通信技術、新能源、城鎮交通、物流技術、地域產業振興、人口老齡化和整備社會資本等為重點，其資金來源主要是兩部分，一部分是郵政儲蓄和政府歸集的各種年金、累積金的債券融資，另一部分是產業投資特別會計的投資。2001財年DBJ計劃向社會提供總額達1.6萬億日元（約1000億元人民幣）的投融資。

　　韓國政府則借助于商業銀行向技術進步產業提供低息貸款。韓國政府每年將其歸集的60多個基金（保險金、養老金等）列入“公共財政融資特別會計預算”科目，通過商業銀行向企業提供低息貸款。例如，當資本市場上的貸款利率為7%時，政府以5%的利率向商業銀行提供貸款，后者再以6%的利率向企業提供融資，因此從本質上講，政府實際上提供了1%的財政貼息。

　　美國政府則更多地通過特別租稅政策支持技術進步的產業化，即允許企業加速折舊固定資產，將其新購置設備支出從年度應稅收入中扣除，以此鼓勵企業設備更新。

　　（四） 以項目為核心

　　公共財政的資助對象以項目為核心，以客觀標準為尺度，并不針對特定企業、產品和產業制定專向性政策。作為WTO《補貼與反補貼措施協定》成員國，3國基本上遵循了協議“非專向性原則”的有關規定，即不直接向特定企業、產品、地區和產業提供財政補貼，對于補貼對象的資格和補貼數量均規定了公開與透明的客觀標準或條件，既體現了公平原則，也便于社會監督，減少外部摩擦。

　　（五） 以中小企業為主要資助對象

　　3國均有針對中小企業技術進步的專項法律、政策和政府職能機構，對中小企業實施傾斜式政策。其中美國最突出：80年代以來先后頒布了《小企業技術創新發展法》、《加強小企業研究發展法》、《聯邦技術轉移法》、《貝赫-多爾法》、《小企業基本法》等一系列法律；美國中小企業局為中小企業技術進步提供貸款、擔保、技術與信息服務；美國政府1992年設立了小企業技術轉移研究計劃（STTR計劃），鼓勵企業、科研機構和大學的科研人員向中小企業流動；1993年美國聯邦政府采購額的約30%給了中小企業，總額近600億美元。在硅谷創立初期，科技企業的訂單中有1/4來自政府。

　　（六）健全與透明的制度保障

　　韓國和日本在工業化的每個階段都頒布實施了一些促進技術進步的法律法規，如韓國的“技術開發促進法”（1972）、“工業發展法”（1987），日本的“機振法”、“電振法”、“產業活力再生特別措施法”（1999）、“新事業創業促進法”（1999）、“產業技術強化法”（2000）等。美國則更注重鼓勵與維護競爭和反壟斷的法律，以此為民間企業技術進步提供制度保障。美國思科公司（CISCO）特別強調美國政府1984年對AT＆T的反壟斷起訴和國會1996年通過的“電信法”，是美國IT產業迅速發展的重要原因。

　　二。有關政策建議

　　（一）加大技術進步過程中公共財政的投入力度

　　與國外政府研發投入相比，我們存在“兩個比重”（即政府R＆D財政投入占全國R＆D投入比重和政府R＆D財政支出占總預算支出的比重）均明顯偏低的問題。當務之急是加大對技術進步的財政投入力度，為我國的產業技術進步提供堅實的物質保障。

　　（二）充分利用WTO有關過渡性安排的規定

　　WTO《補貼與反補貼措施協定》第28條“過渡性安排”規定，允許新成員自協定對其生效之日起3年內保留已經存在的與協定規定不一致的補貼計劃，但要在生效之日起的90天內通知補貼與反補貼措施委員會。因此，自我國加入WTO后的3年時間里，應繼續保留實行多年的技術改造貸款貼息政策。在3年過渡期里，還應逐步建立起一個以政策性銀行的低息貸款、向研究機構（組合）的研發活動提供財政資助和特別租稅政策為主要內容的技術進步模式，以保證3年過渡期結束后的現行政策符合協定的有關規定。

　　（三）大力培育與發展中介機構

　　在產業技術進步中，中介機構（基金會、政策性銀行、研究院所等）在財政資金的運營和管理方面發揮著獨特作用。從提供資金的性質上看，中介機構主要是兩類，一類是向企業提供低息貸款的金融機構如政策性銀行，一類是接受財政資助從事產業開發并向產業界轉移研發成果的研究機構（組合）。從政策性貸款上看，在3年過渡期內，原有的公共財政技改貼息可交由政策性銀行（如國家開發銀行）行使，3年過渡期滿后，財政技改貸款貼息取消，改為政策性銀行直接向企業提供低息貸款或貼息為主，但貸款利率或貼息水平應保持在協定允許的范圍之內，即貼息后的利率不低于國際市場通行利率，或實際提供的補貼水平屬于微量補貼的性質。從公共財政對研究機構（組合）的資助上看，公共財政的資助范圍應逐步與協定接軌，即非專向性的，不超過工業研究成本75%或競爭前技術開發活動成本50%，向落后地區和環境保護提供財政援助。政府職能部門的主要職責是以重大技術開發項目為依托，組織和協調企業、大學、研究院所等形成一體化研究組合，合作開發成果的知識產權由民間企業和機構分享。

　　（四）突出重點，有步驟有選擇地實施技改

　　技改應突出以下6大領域，即關系國家安全（如航空航天、軍事工業、核電工業等）、公益性產業（如農業科技、能源、環保、資源綜合利用、節能降耗、軍轉民、老工業基地改造、西部開發和三峽庫區建設等）、高新技術產業（如微電子和電子信息、光機電一體化、生命科學、新材料、新能源、高效節能技術、醫藥科學和生物醫學工程等）、戰略競爭性產業（如汽車、鋼鐵、石化、船舶、電子等）、自然壟斷性產業（如電信、鐵路、電力、供水、供氣、郵政等）和一般競爭性產業（如紡織、煤炭、木材加工、輕工、家電等）。具體項目的確定可由政府職能部門在征求企業、專家、研究機構的基礎上，本著客觀、公開與透明的原則制定并向社會公布。

　　（五）將技術進步的政府管理納入法制化軌道

　　盡快制定“技術進步促進法”，明確技術進步過程政府職能管理范圍與手段、政府各部門之間關系、官產學研之間的關系、技術進步領導機制、政府R＆D預算編制原則、范圍與方式等技術進步中基本的權責界限。此外，應盡快制定技術成果推廣條例、中小企業技術促進條例、高新技術開發條例等法規。