摘要：中國實行的許多社會政策對于整體經濟的增長和社會發展發揮了非常積極的作用，但一些政策對婦女地位的負面影響常常被忽視，或沒有得到應有的關注。本文以養老金制度為例，分析了目前的制度安排對女性人口的影響及主要原因。本文認為，社會政策的形成和實施應當充分考慮社會性別因素，采用更加整合的方法，平衡當前與未來、個人與社會的關系。

　　一、問題的提出

　　1995年北京世界婦女大會通過的《北京宣言》提出了性別主流化這一全球性的爭取性別平等的戰略。根據聯合國1997年的官方定義，社會性別主流化是一個過程，是評判任何領域各個層面上的有計劃的活動（包括立法、政策和項目）對婦女和男人的影響的過程。它是一種將婦女與男人各自的關注和經歷整合在設計、執行、監控和評估社會生活各個領域中的政策和項目的戰略，以保證男女人口能夠平等地分離社會發展的成果。其最終目的是達到社會性別的平等。中國是世界婦女大會以后承諾社會性別主流化的49個國家之一。

　　性別平等本身是一個目標，而追求性別平等的許多措施又有利于其他社會經濟發展目標的實現。雖然社會經濟的發展從長遠來看有利于性別平等的實現，但其短期影響卻并不是總是那么充滿陽光的。主流化戰略尋求在對社會政策的評估中始終將社會性別作為一個重要的領域，并將實現性別平等當作社會政策的目標之一。社會性別意識應當貫穿在整個政策的制定、執行和評估的全過程。

　　在過去的50年間，中國婦女的地位得到顯著的提高。促進男女平等成為中國政府一個基本的發展目標，并在許多領域和地方成為一種現實。中國的《憲法》、《婦女權益保障法》、《婚姻法》、《繼承法》等國家法律以及相關的政策措施從法律和實踐上保護了婦女的權益。與此同時，各種社會經濟發展的措施也推動了婦女地位的提高。中國婦女的社會地位按照國際標準相對來講是高的，這可以從聯合國開發與計劃署估算的與性別相關的人類發展指數得到證明，也可以從我國較高的女性經濟活動參與率、較高的女性預期壽命和女性的婚姻自主權等方面得到佐證。我們應當看到成績，也完全有理由為此而驕傲。我們不應當妄自菲薄，夸大中國的社會性別問題。

　　但是我們也必須看到，爭取性別平等的過程并不是一帆風順的。首先是性別不平等的社會根源還沒有鏟除。植根于中國五千年傳統文化之中的性別偏見和歧視仍然存在，并在不同的社會經濟和政治制度中變換著表現的形式。其次，中國還缺乏明確的性別理論來指導各種社會經濟政策的制定。現代女權主義的理論在改革開放以后被廣泛地介紹給國人，在聯合國世界婦女大會場等國際機構和全球運動的推動下，性別意識至少在學術界中得到了較大的推廣，但廣泛的社會性別意識還非常薄弱，人們剛剛開始致力于建立適應中國國情和發展階段的本土化的社會性別理論。第三，中國社會由改革開放所引發的巨大變革使得理論的建立更加迫切，而又更為困難，婦女問題常常被簡單化為經濟參與問題。其結果是，中國實行的許多社會政策對于整體經濟的增長和社會發展發揮了非常積極的作用，但一些政策對婦女地位的負面影響常常被忽視，或沒有得到應有的關注；政府有關婦女的政策經常缺乏一致性，也經常與其他社會經濟政策發生沖突，從而減弱了為提高婦女地位所做努力的效果。

　　二、社會政策的社會性別視野

　　當今世界各國政府都實行一定的社會政策。如果從1834年英國的“濟貧法案”算起，現代國家的社會政策已經有170多年的歷史。隨著時代的進步和社會的發展，今天政府實行的與經濟政策相對應的社會政策已經今非昔比，其涵蓋的內容和對人民群眾日常生活的影響也日益廣泛，由此也導致社會政策的多種定義和學者們為此進行的研究和爭論。但一般研究者主要將社會政策看作一種干預行為，是政府借以對市場功能進行修正以更有效地配置衛生保健、教育、住房、收入維持等有關服務領域的資源，并進而影響社會福利、社會組織和社會關系。

　　在很長的時間里，人們習慣于將社會政策當作是主導的經濟政策的補充，而忽視其對經濟發展的內在的推動作用。實行社會政策的一個主要目的是通過政策干預來進行收入再分配進而實現社會平等，也正是這一目的使得社會政策和各種社會福利項目被認為是與經濟增長爭奪資源、扭曲了勞動力市場、鼓勵懶漢等等，從而使得社會保障和福利常常僅僅被當作社會經濟發展的結果，而其對經濟發展所能發揮的促進或阻礙作用則被忽視了。社會政策也只是被當作平衡“平等與效益”關系的工具。同時，在討論社會政策時，又往往由于社會政策強調對社會弱勢群體的救助而失去其對于經濟增長的長期影響和在資源配置方面的作用。

　　人們日益認識到，快速的經濟增長常常伴隨著貧困與不公平。希望通過單純的經濟增長來消除貧困和分配不公平已經被事實證明是不現實的。社會保障體系在整體發展戰略中具有重要的作用，它提高了社會整合度，促進了社會的穩定和社會資本的積累，并最終有利于經濟的增長。國際比較表明，與發達國家相比，后發國家常常在經濟相對落后的階段就開始建立覆蓋廣泛的社會保障體制。

　　從社會風險的視角來研究社會保障問題，是植根于保險的傳統，人們總是厭惡風險并總是希望能規避風險。由于個人或家庭應對突發風險的能力有限，由此產生出保險的需求和供給。風險包括一些會普遍發生的，如生命周期的風險，特定人權的風險和代際之間傳遞的風險等等。對風險的認識直接影響到社會保障制度的建立和運作，及其相關社會政策的制定。

　　基于風險框架下的社會保障必然會按照保險的邏輯來制定社會政策，并可以向人們保證他們在各種可以預測到的風險發生時所能獲得的幫助，但無法應對那些難以預知的復雜的風險，特別是整個社會經濟制度發生巨大變革過程中出現的新的挑戰和風險。社會政策往往是按照占主導的社會性別結構來設計的。國際比較表明，西方國家的福利制度是建立在傳統的性別分工之上的，即女性是母親、是妻子、是家務和照料的提供者，而男性則是家庭經濟收入的來源。整個社會政策的基礎是以家庭為基本單位，男性較高的收入和有利的所得稅減免都是從這種男女性的社會性別分工中得到合理化。換句話說，社會性別的不平等被制度化了。

　　男人和女人都分屬于不同的階層和集團。社會政策也不能建立在一個假設上：即男女人口是同質的，并有相同的需求。任何經濟結構本身必然有其社會性別（Gender）的結合，勞動的性別分工特征、產業的性別集中趨勢、工資收入的性別差異等是這種社會性別結構的主要內容。社會政策基本上是維持這一社會性別結構的。婦女作為個體要求與男性在各方面的完全平等和作為一個處于相對脆弱狀態的群體希望得到保障是一個客觀存在的事實。如果忽視這一性別現實，那么看似對所有人（不分男女）都一視同仁的社會政策卻恰恰可能是對女性的不公平對待。因此，研究社會轉型和社會政策對婦女地位和權益的影響，首先必須擺脫以往將研究對象局限在婦女本身的概念和方法。只有在與男性人口的比較中我們才有可能深入地討論一種社會政策對婦女群體的影響，這是一個值得我們的理論研究者和實際工作者共同探討的問題。

　　三、中國的養老金制度：一個分析的實例

　　經過多年的試點和實踐，中國逐漸從單純的“現收現付”制的傳統養老金制度過渡到由政府、社會、個人共同承擔老年生活風險的城市老年保障體系，構成國家基本養老保險、企業年金和個人建立的補充性退休收入三大支柱。根據國務院1997年頒布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，我國城鎮企事業單位職工基本養老保險實行社會統籌與個人帳戶相結合的制度，實行企業與雇員共同籌資的方式。《決定》規定，城鎮所有企業及其職工必須履行繳納基本養老保險費的義務（城鎮個體戶與自由職業者自主參加）。企業的繳費比例一般為企業工資總額的20%左右，個人繳費比例逐漸過渡到本人工資的8%.按目前養老基金提取和管理辦法，繳費中相當于職工平均工資11%的部分計入職工的個人帳戶，其余部分納入社會統籌。職工在退休以后，可以從國家基本養老保險基金中領取基本養老金，包括基礎養老金和個人帳戶養老金。基礎養老金由社會統籌基金支付，金額相當于當地上一年度社會平均工資水平的20%，沒有年齡和工齡的區別。個人養老帳戶養老金以退休時個人養老金帳戶總額除以120個月為月發放額，即有多少發多少。在個人帳戶積累用完以后，則由社會統籌基金解決。以上兩項養老金合計相當于職工退休前工資（即替代率）的60-80%.同時，考慮到參保人員的不同情況，對于新制度實施前參加工作、實施后退休的職工（“中人”），加發過渡性養老金。

　　應當講，目前的養老金制度是一個兼顧到不同人群和工作年限的制度安排，考慮到了不同年代參加工作的勞動者和在不同類型的企事業單位就業的情況。它是建立在一個所有的勞動者都能不受歧視地獲得就業和收入提高機會的基礎之上的，制度設計本身是公平的。但是，我們的研究表明，這一制度的實施對男女勞動者有著不同的影響。我們可以通過一個簡單的計算來說明這個問題。

　　假定男女青年都在大學畢業（22周歲）后開始工作，并有相同的起始工資1000元/月，以后每工作一年工資增長3%.我們也假定不存在就業和職務提升中的性別歧視，這樣我們就可以分析現行的城市養老金繳費和發放制度由于退休年齡和預期壽命的男女差別而對男女職工的影響。（

　　按照現行的退休制度，男性在60歲退休，女性55歲退休。那么，男性退休時的月工資為2985元，而女性為2575元，比男性少13.7%.由于女性比男性早5年退休，亦即少交納5年的養老金。這樣，在38年的工資期間，男性個人共繳納養老金66393元，比女性多繳納13519元。在個人養老金帳戶內，男性比女性多出14762元。按照這樣的辦法，在退休后的前10年內男性退休人員從個人帳戶中得到的養老金為每月728.87元，而女性為605.86元，女性為男性的83%.

　　隨著社會經濟的發展和醫療保健事業的進步，人口的預期壽命也在不斷提高，而女性在壽命提高方面與男性相比更有優勢，從而出現男女人口的預期壽命差別，或退休以后生存余年的差別不斷擴大的現實。根據2000年全國第五次人口普查數據，我國男性人口出生時的平均預期壽命為69歲，而女性為73歲。為計算簡單起見，我們以上海為例，假設未來上海市男女人口的預期壽命保持在2002年的水平不變，即男性為77歲，女性為81歲。這樣男性在退休后共領取17年養老金，而女性為26年。不考慮基本養老金以及每年按照社會經濟發展增加的養老金部分，男性僅按照個人帳戶積累計算共領取養老金148689元，而女性共領取189028元。女性的領取額是男性的1.27倍。與各自繳付的養老金相比，男性領取額是繳付額的2.23倍，而女性高達3.575倍。

　　我們這里的分析是一種非常簡單化的抽象的分析，沒有考慮在現實生活中女性在勞動就業、同工同酬和職務晉升等方面受到的性別歧視問題。但從以上分析中可以得到幾個基本的結論：

　　首先，由于女性勞動力相對于男性而言較短的工作經歷以及由此而產生的較低的最終工資，女性退休早，繳費時間短，繳費水平低，帳戶積累少。在現行的養老金制度下，必然會使得女性老年人口從養老金體系中獲得的日常養老金收入低于男性。也就是說，女性老年人口與男性相比在日常生活中會處在一個相對貧困的狀態。同時，由于女性在壽命延長上的優勢會使得這種狀況在未來更加明顯，而中國婚姻中丈夫年齡大于女性的習俗會進一步提高老年婦女在其生命周期的最后階段寡居的概率，這些將導致出現城市貧困老年人口女性化的趨勢。

　　其次，從整個生命周期來看，女性一生從養老金體系中領取的養老金總額遠大于男性，繳付與領取之比也有利于女性。在這一點上，我們也可以說目前的養老金制度對男性勞動人口是不公平的，男性勞動者也可以理直氣壯地認為女性在其一生中用較少的基金繳付獲得了更多的養老金。也就是說如果我們從短期和長期不同的角度來分析同一個問題，我們可能會得到完全不同的結論。

　　同時，我們認為，在目前的養老金制度安排中，女性由于承擔生育等社會職能而對社會作出的貢獻并沒有得到承認，這主要表現在目前的安排是以個人為繳費和領取養老金的基礎，家庭沒有進入制度設計的視野。這一點更因為婦女因生育等造成的實際收入的減少和職務提升的受阻而強化。

　　以上分析揭示出，似乎是對男女勞動者一視同仁的養老金制度，由于男女勞動者退休年齡的差別和實際經濟活動參與狀況的不同，而在一定程度上強化了社會性別的不平等。

　　四、社會政策應當在將婦女發展納入決策主流中發揮主導作用

　　我們的分析說明，不能孤立地評估一種社會政策的社會性別影響，而應當將這種社會政策放在一個社會經濟發展的宏觀背景和相關政策群中進行綜合研究。現行養老金制度對城市女性人口的影響主要是受勞動就業領域的性別差異，特別是男女勞動力退休年齡的差異的影響。從50年代開始實行的男女退休年齡的區別在很大程度上受到前蘇聯的影響，是一個出于保護女性的初衷而事實上成為實現男女平等障礙的政策規定。隨著社會經濟的發展、婦女解放事業的進展和男女在健康壽命方面的改善，男女在退休年齡上的差別已經基本上失去了其存在的依據。我們可以認為，女性并沒有希望比男性少繳納養老金和對其他社會福利的貢獻，而是由于現行的政策剝奪了她們為社會作出貢獻的機會。

　　我國在過去的半個世紀中一直實行男女平等的就業政策，國家主要通過行政干預的手段，或依靠行政推動的法律保障使得我國婦女就業比例遠高于世界平均水平。即使在改革開放以后，女職工人數的年增長率與基礎增長率也均高于職工總數及男性職工人數的增長。經濟改革特別是經濟結構的調整首先為職業女性提供了同男性一樣的前所未有的發展前景，創造了更多的就業形式和就業機會，同時也導致勞動力市場上的供求關系的巨大變化和大量的結構性失業現象。在就業市場上女性勞動力面臨比男性要大得多的沖擊。

　　經濟結構調整對婦女就業的影響是多層次的，呈現出顯著的年齡、地區、行業和女職工本身素質的差異。中年女性勞動力的“被迫失業”和年輕女性的“意愿失業”在性質上是完全不同的。迅速變化的家庭和勞動力市場正在重組社會階層和集團，分化出新的得益者和失敗者、強勢人群和弱勢人群。人們常常會假設不同時代的人們在相同的年齡會有類似的行為模式和需求特征，而忽視了時代特征。特別是今天這樣巨大的社會變革，造就了每一代人具有鮮明時代特色的思維定勢和生活方式。將婦女作為一個整體來進行研究常常會將問題過于簡單化和概念化，也不利于對不同的婦女群體實施因人制宜的對策措施。傳統的社會政策和社會福利的理念難以及時地把握這種變革，并及時地找到問題的所在。社會弱勢群體經常是不成比例地承擔了絕大部分的結構調整的成本，這里存在一個得益者如何對失落者給予補償的問題。換一種提法，是如何讓社會各種不同的人口群體都能公平地分享社會發展成果的問題。

　　目前的就業概念顯然只包括了部分的經濟活動內容，而現行的就業統計則強化了這種狹隘的定義，這使得大量由婦女從事的經濟活動被排除在就業的范疇之外。新的勞動力市場在對女性勞動力提出更高的知識和技能要求的同時，還未能為婦女獲得這些知識技能創造必要的社會環境和制度安排。對女性人力資本的投資遠不如男性，這不僅表現在家庭和社會對教育投資的性別差異，也表現在在業婦女的崗位培訓、職務升遷乃至整個就業環境方面。

　　解決婦女再就業的短期需求的政策措施，與在整個社會轉型時期保護并推動婦女社會經濟地位提高的戰略措施之間有相同的方面，也存在明顯的區別。由于在解決就業問題時常常以安置為主，而以就業為主導的政策措施也常常忽視社會平等，自覺或不自覺地通過降低女性就業層次和強化某些女性為主的職業發展的途徑幫助下崗女工重新就業。許多以解決當前失業問題為目的的社會政策對婦女并不有利，比較明顯的諸如提前退休措施。非正規就業正在成為解決失業問題的主要對策措施之一，大量中年女性勞動力目前在非正規部門就業，這一趨勢將進一步強化。但非正規就業不僅會影響到婦女目前的經濟地位，也影響到她們在一個較長時期內獲得養老金等社會保障的權益。現實中存在著可能正在強化社會性別不平等的就業基礎的風險，有可能會使得更多的女性職工邊緣化，這在未來的養老金問題將充分表現出來。

　　養老金體系改革是一項長期、多層面的系統工程。經濟因素是重要的，但同時其它的一些社會、文化因素和社會性別觀念也將發揮能動性作用。延遲退休年齡最直接的后果，是通過提高老年人的經濟參與水平，降低社會的撫養比，一方面，延遲退休年齡將增加養老金帳戶的收入，另一方面又能有效地減少養老金帳戶的支出。但由于巨大的人口就業壓力，我國在短期內還難以從根本上解決這一問題，但從應對未來養老金體系的危機的角度，特別是將其作為一項提高婦女地位、改善婦女發展環境的社會政策的角度，我們必須盡快開展這方面的研究，提出相應的對策建議。

　　目前政府部門已經認識到社會政策在整體社會經濟發展中具有與經濟政策同樣重要的作用，社會性別的平等觀念也正在逐漸進入決策的主流。但是，這種觀念和認識上的提高還不會自然而然地保證公平合理有效的社會政策的制定和實施。感性的呼喚能夠提高全社會的社會性別意識，而更重要的是通過社會性別的主流化從制度上為婦女發展創造條件，如：需要一個指導的理論框架，以此作為決策的依據；需要一個可以操作的載體，從而現實地提高主流化的可行性；需要一個可以測定的指標體系，由此可以實證地評估和判斷政策的影響；需要一個能即時反映的監控制度，將主流化開始于源頭而不是事后的補救。從總體上講，婦女發展只有在與男性的共同發展中才能以最小的代價、最短的時間取得最大的成果和進展。作為結論，本文認為中國的社會轉型時期社會政策的制定和執行應當充分考慮社會性別因素，平衡長期目標與短期措施、個人利益和社會整體利益的關系，采用更為整合的政策制定和實施方式，探索在市場經濟條件下有效保護婦女就業權益和促進婦女發展的機制。