一、現行稅制存在的主要問題

　　經過近幾年的發展，社會主義市場經濟的建設步伐加快，現行稅制不適應社會主義市場經濟發展的弊病，特別是中國加入世貿組織以后，對照世貿組織的規則，存在的問題也越來越顯現出來。

　　1.現行稅種還未充分體現公平稅負和國民待遇原則。目前，內外資企業仍存在兩種稅制。例如，內外資企業分別適用企業所得稅與外商投資企業和外國企業所得稅制；對內資企業征收城市維護建設稅、城市土地使用稅、教育費附加，但對外資企業不征收；相同的征稅對象，內外資企業適用不同的稅種，內資企業適用房產稅、車船使用稅，而外資企業適用城市房地產稅和車船使用牌照稅；內資企業基本沒有關稅優惠，外資企業卻享受關稅優惠。這些問題的存在，違背了公平稅負和國民待遇原則，影響了企業的平等競爭。

　　2.現行稅制還不完善。1994年的稅制改革初步建立了基本符合社會主義市場經濟要求的稅制體系，但存在許多不完善之處。（1）現行增值稅是“生產型”增值稅，對購進固定資產已納稅額不予抵扣，導致重復納稅未徹底解決，抑制企業的投資需求和設備更新、技術改造；內外資企業政策不一致，稅負不平；現行增值稅與營業稅并列征收，銜接部分難以管理，稅收流失多；管理手段比較落后，偷騙稅的情況時有發生。（2）內外資企業不僅施行兩種不同所得稅法，而且，扣除項目不同，扣除標準不同，稅收優惠政策不同，產生許多差別和矛盾。（3）調節個人收入的力度仍然不夠。隨著個人收入的逐年增加，收入差距持續擴大，現行個人所得稅不能有效發揮調節個人收入的作用。（4）地方稅種的改革不到位。由于各種原因，列入1994年稅制改革方案的地方稅改革至今多數沒有實施，地方稅種不能適應經濟形勢發展需要的問題越來越突出。（5）征收管理手段還比較落后。中國經濟發展水平各地差別很大，征收管理水平各地差別也很大，需要不斷改革和完善。

　　3.中國加入世界貿易組織后，在貨物貿易、服務貿易、知識產權貿易、外匯管理中，要充分為各成員之間提供競爭機會，在稅收上要明確體現最惠國待遇原則、國民待遇原則、反補貼和反傾銷原則、透明度原則、統一性原則、例外原則等。現行稅制中存在許多不符合上述原則的地方，需要按世貿組的規則，改革現行稅制。

　　二、進一步改革和完善現行稅制的思考

　　針對現行稅制存在的問題和面臨的新情況，以加入世貿組織為契機，改革和完善現行稅制主要內容有以下三個方面。

　　1.加強稅收法制建設。中國社會發展的方向是建立社會主義民主、法制國家，依法治國是政府行為準則。貫徹依法治國的思想，在稅收領域就是要堅持依法治稅，加強稅收法制建設。主要從三個方面進行：（1）完善稅收立法。要規范稅收立法的程序和形式，加快稅收立法，堅決制止越權制定稅收政策的行為。（2）堅持依法治稅。依法治稅可以從兩個方面理解，一方面要堅持依法征稅，征稅要有法律規定；另一方面要堅持依法納稅，納稅人要按法律規定自覺納稅。征納雙方都要依法辦事，按照法律的規定征稅、納稅。（3）規范稅收執法。強化稅收執法的統一性和嚴格稅收執法的規范性，加大稅收執法的力度，堵塞稅收征管漏洞。

　　2.增強稅法透明度。在稅法及相關稅收文件中，要明確表達征稅規定的內容，避免解釋中的彈性和多種解釋。有關稅法和有影響的法律文件及時公布，使各方面能有足夠的時間做好準備。指定一家官方刊物公布有關上述文件。立法機關建立稅法公告制度。稅務機關要提供納稅服務，并使納稅人及時索取上述文件。

　　3.對現行稅制進行“廢、立、改”。按照世貿組織的規則，對現行稅制進行對照、清理，完善稅制，建立一個公平、公開、有利競爭和促進經濟發展的新的稅收制度。

　　（1）“廢”——要廢掉一些不符合現行形勢和加入世貿組織要求的稅收規定。最近已經公布廢止了30多個有悖世貿組織規則的稅收文件，為企業經營者提供一個透明、統一、非歧視、可預見的法律政策環境。今后還要繼續修改廢止的規定有以下三種情況：

　　一是主動修改與世貿組織規則相違和我國入世承諾要修改的稅收政策。例如：對一些含有無形資產的產品，進口時按總價格征一道增值稅，進入國內市場后，再征一道營業稅（國內同樣產品只征一道稅）；再如：某些農產品進口時按13%的稅率征收增值稅（國內生產同樣的產品生產環節免稅）；集成電路等產品進口按17%的稅率征收增值稅（國內生產同樣產品超過3%稅負的部分予以返還）等。

　　二是被動修改有關的稅收政策。被動修改與主動修改的區別：首先，世貿組織協議很復雜，各國理解不一；其次，是否違反世貿組織規則，有許多要在執行后才能確定（如：工業品補貼是否超過該產品總產值的2%；農產品支持數額是否超過10%等）；第三，被動修改的稅收政策大多是我國當前經濟發展需要的，成員國提出異議不修改不行時再做被動修改或廢止。如：對國內特定廠家生產的模具產品的稅收優惠；對農口企業所得稅優惠；對棉花、鋼材的“以產頂進”政策等。這些稅收政策都有待時間的檢驗，才能確定是否修改。

　　三是完善現行的稅制結構。以流轉稅為主的稅制結構不能適應形勢發展的要求，知識經濟的到來，使實際上以產品為主要征稅對象的流轉稅弊端越來越明顯。要主動采取對策，逐步向真正的以流轉稅和所得稅為雙主體的稅制結構轉變。同時，2002年稅收占GDP的比重達到16.6%，與其他國家比較，宏觀稅負的水平仍然比較低，應該確定合適的宏觀稅負水平。

　　（2）“立”——要根據新情況開征一些新稅種和制定一些新規定。現行稅收制度宏觀調控功能不全，覆蓋范圍不寬。應該適當開設一些新的稅種。例如：為推進社會保障收費制度改革，適時開征社會保障稅；為推進環保事業的發展，適時開征環境保護稅；為配合個人所得稅的調節社會分配的功能，應開征遺產與贈與稅等。同時，利用世貿組織規則，制定積極的扶持性稅收政策，促進國內企業提高競爭能力。例如：加大對農業、企業技術進步、科研成果轉化、環保等方面的稅收優惠政策支持的力度。

　　（3）“改”——對現行稅制進行改革和完善。中國加入世貿組織以后，改革和完善現行稅制體系的時機和條件日趨成熟。理論界、輿論界和實際工作者已經達成基本一致的看法，進一步深化稅制改革已經呈現勢在必行之勢。具體內容包括：

　　一是增值稅轉型和調整范圍。現行稅制實行的是“生產型”增值稅，即：對固定資產已納稅額不予抵扣。這種稅制抑制了企業的投資需求，不利于企業的技術革新和設備改造，遏制了企業的競爭力的提高；重復納稅未徹底解決，不能徹底克服產品稅階梯型稅收的弊端，稅負不公；內外資企業稅負不平，一些行業稅負不平，造成不利于公平競爭的結果。

　　增值稅改革的主要內容可分為兩個方面：首先，增值稅由“生產型”改為“消費型”，即：允許購進固定資產所含已納稅額進行抵扣，實施消費型增值稅。目前，實行消費型增值稅最重要的方面是要考慮財政承受能力的問題。其解決辦法：對固定資產存量部分可不抵扣，僅對新增固定資產允許抵扣，減輕財政負擔。或者，先抵扣購進機器機械的已納稅額，其他部分分期執行。其次，適當擴大增值稅征收范圍，發揮增值稅中性功能。可以考慮首先將交通運輸和建筑業等納入增值稅范圍，這些行業與經濟發展關系密切，納入增值稅管理后可以盡快避免重復納稅和減少稅收流失。

　　二是調整消費稅。消費稅是對少數消費品如：煙、酒、化妝品等征收的一道稅，主要是保證財政收入，調節產品結構，引導消費方向，是調節經濟的杠桿之一。為支持我國企業參與經濟競爭，要考慮對一些消費品的稅收政策作適當調整。例如：（1）對原來屬于奢侈品，現在已經屬于大眾消費品的產品，要降低消費品稅率或從消費品的征稅范圍中剔除；（2）為規范市場行為，對鉆石等產品，將生產環節交納消費稅后移到零售環節；（3）對一些新出現的奢侈品和高消費行為開征消費稅；（4）對環保汽車減免消費稅，相反對環境危害較大的產品可納入消費稅征收范圍。

　　三是合并內外資企業所得稅。在1991年的外資企業所得稅改革中，我們合并了外資企業所得稅，在1994年的稅制改革中統一了內資企業所得稅。隨著國內社會主義市場經濟體制的建立和發展，中國加入世貿組織，合并內外資兩套企業所得稅制的時機已經成熟，也越來越變得迫切和必要。合并內外資企業所得稅的具體內容包括：（1）適當降低稅率。現行內外資企業所得稅的名義稅率都是33%，但實際外資企業稅負約為10%，內資企業稅負約為22%.按照OECD的統計，世界各國公司所得稅率平均30%左右，我國周邊國家或地區公司所得稅多數低于30%，適當降低稅率是必要的，也是可行的。（2）統一計稅標準。現行內外資企業所得稅扣除項目差別很多，計稅標準也大不一樣。總體上看，表現為內資企業所得稅扣除不充分，不能達到據實列支。應該按照持續經營和穩健性原則，允許企業在所得稅前據實列支。統一計稅標準要符合國際慣例，便于企業跨國經營。（3）統一優惠政策。目前，內外資企業均有許多不統一的所得稅稅收優惠政策。合并內外資企業所得稅后要統一優惠政策，做到一視同仁。當然，稅收優惠政策的調整，要給企業足夠的過渡期，以便保持政策的連續性，使企業能夠適應優惠政策的變化。（4）制定企業資本投入辦法。1994年稅制改革時中國經濟屬于膨脹的時期，投資過熱的情況比較普遍。現在，經濟形勢發生了很大的變化，進入了總供給大于總需求，通貨緊縮時期。為了配合經濟形勢的變化，必須制定企業資本投入辦法，鼓勵企業投資，促進產品升級換代。（5）合理解決稅額入庫。從今年開始，我們將按企業隸屬關系劃分企業所得稅收入歸屬的辦法改為中央與地方按比例分享的辦法。從目前的執行情況看，實施順利，改革取得初步成功。但是，尚不完善，要確定合理的比例，使中央與地方的分享更為規范。

　　四是改革個人所得稅。隨著個人收入的增長，個人所得稅收入增長也較快。1994年個人所得稅收入僅72.67億元，占全部稅收收入總額的1.42%.2002年個人所得稅收入已經達到1211億元，增加16.7倍，占全部稅收收入總額的7.1%.個人所得稅是近年來收入增長最快的稅種。

　　現行個人所得稅存在的主要問題有：征稅項目解釋不清，減除費用偏低，申報納稅面較窄，調節力度不夠（工資、薪金收入者納稅占全部收入的52.7%，個體工商戶占29%，其他占18.3%），征管手段落后等。

　　改革個人所得稅的主要內容：

　　指導思想——要體現收入與調節相結合，適當考慮效率的原則；

　　征收模式的選擇——現行個人所得稅是分項扣除、分別定率、分別征收的模式。改革后擬采取分項征收與綜合征收相結合的方式，經過一段時間，逐步過渡到綜合征收的模式；

　　完善征收范圍——現行是列舉11項（工資、薪金收入，個體工商戶生產經營所得，對企業、事業單位的承包經營、租賃經營所得，勞務報酬所得，稿酬所得，特許權使用費所得，財產租賃所得，財產轉讓所得，利息、股息、紅利所得，偶然所得和其他所得共11項），免稅9項。改革后擬采取征稅范圍采用列舉免稅項目，其余收入和實物福利分配均列入為征稅范圍；

　　調整稅率及級距——仍然采取比例稅率和超額累進稅率相結合的方式，但要拉大稅率級距，減少稅率級次，適當降低稅率。

　　規范減除范圍——現行規定采取定額、定率減除辦法。如：工資、薪金所得每月減除費用800元；勞務報酬每次收入不滿4000元的減除費用800元，4000元以上的減除費用20%等。實際各地執行標準不一，例如：深圳減除1600元，廈門減除1300元，廣東省減除1260元，上海減除1000元，北京減除1000元等。外國的個人所得稅減除非常復雜。如：美國聯邦個人所得稅要分五個步驟，即：計算總收入，計算毛收入（法定扣13項，如：失業救濟金、撫恤金等），計算調整后的毛所得（減費用開支，如：搬家費、與職業有關的置裝費，交通費等），計算凈收入（扣除生活費、醫療費等），最后計算應納稅所得（減個人寬免額，如：撫育子女費用等）。以上辦法我國現階段難以推行，今后改革應結合我國國情確定一定數量的減除或一定比例的減除較為實際。如：建議每月扣除1500—2000元之間，由各省（市、區）級政府根據當地收入水平來確定。同時，為保持政策的連續對外籍人員仍可加計扣除。

　　五是完善地方稅制。地方稅制多年沒有進行改革。加入世貿組織以后，有些地方稅種要合并；有些地方稅種要改革；有些地方稅種要新設；有些地方稅種要取消。完善地方稅制主要內容：（1）合并車船使用稅與車船使用牌照稅，合并房地產稅與城市房地產稅，使內外資企業的地方稅待遇一致起來；（2）改革印花稅，以適應形勢發展變化的需要；（3）開征證券交易稅，完善稅收調控的領域；（4）開征遺產稅與贈與稅、環境保護稅等，增加地方政府收入，發揮稅收在調節個人收入和環境保護方面的作用；（5）結合實際，可停征土地增值稅、屠宰稅、筵席稅等稅種。

　　六是大力推進費改稅，規范各項收費。最近幾年企業負擔重的反映很多，經調查，實際企業負擔重，重在亂收費。以1999年為例：各項稅收總額11，444億元，占當年81910億GDP的13.97%；可統計的政府各項收費5792億元，占GDP的7.07%；其他統計不全的收費，據推算可達4500億元，占GDP的5.49%，有人推算更高，要超過各種收費。

　　目前財政部等有關部門已公布清理不合法收費1353項，減輕企業負擔700多億元。今后主要任務，應繼續規范收費，推進費改稅，以徹底減輕企業負擔。

　　農民負擔重，也重在亂收費。仍以1999年為例：全國農民繳納的各種稅、費（包括鄉村政府提留和統籌、各項集資和以資代勞款）共計1，234億元，其中：稅收294億元，占稅費合計的23.82%，各種收費940億元，占稅費合計的76.18%.以上數字清楚地表明，農民負擔重的原因主要是各種收費。

　　解決負擔重的途徑：一要加大政府公共財政支出，將農村的公共事業建設由財政承擔起來；二要費改稅，通過農村稅費改革，規范收費行為，減輕農民負擔；三要取消不合理收費，對地方自立章法、自行其事的亂收費堅決取消；四要規范收費項目，對必須保留的合法收費，也要規范管理，依法收費。

　　結論：根據國內外經濟發展情況，在運用世貿組織規則的前提下，建立一套與國際通行稅制相接軌，有利于保護民族工業發展，符合國家產業政策指導方向，促進各類企業公平競爭、充分發揮稅收宏觀調控作用的稅制體制，使我國稅制更加科學、有效、公平和規范，為各類市場主體提供更為穩定、公平、透明的稅收環境。