[摘　要]國庫集中支付改革已經到了十字路口，會計集中核算制度必須逐步向國庫集中支付制度并軌。必須采取相應的對策和進一步改革的配套措施，確保國庫集中支付改革的有序進行。

　　[關鍵詞]國庫；支付；制度

　　一、前言

　　國庫集中支付制度是在公共財政基本框架內，充分體現優化資源配置的優勢，發揮財政政策的積極作用，服從政府履行職能的需要。同時還要增強政務的公開性，減少資金撥付的中間環節，做到既保證預算單位用款，又能提高財政資金的使用效益，以充分體現政府職能的透明、快捷、高效。推行國庫集中支付就是要變財政的事后監督為事前控制，從源頭上堵塞支出漏洞。各預算單位在進行支出時，必須首先向財政部門提出用款申請，財政部門對支出進行審核同意后，通知國庫撥款，將款項直接撥付給所購的商品和勞務的供應商。這一過程有利于加強財政對各預算支出活動的監督控制，使預算單位的每一筆資金由過去的“暗箱”操作變為“陽光”操作，從而實現對財政資金流向、流量的全程控制，增強財政資金運作和使用的透明度，規范資金使用者的行為，提高資金使用效率。各預算單位不再有財政資金結余，只有指標結余，資金結余全部體現為財政結余。財政部門能夠及時、準確地掌握資金運作情況，為預算編制、執行分析和調控經濟提供準確依據，從而使財政宏觀調控能力大大增強。同時由財政撥款而購置的資產可以在賬面上得到準確反映，國有資產管理將更為規范，這有利于國有資產的保值增值，防止國有資產的流失。

　　二、國庫集中支付改革的現狀分析

　　從目前的發展進程來看，國庫集中支付的改革從實現形式上主要有兩種，一是國庫集中支付制度，二是會計集中核算制度。這兩種制度的共同點是：其一，都是我國財政國庫管理制度改革的產物。其二，兩種制度的操作主體都是財政部門。會計集中核算是以會計核算和監督為其基本職能，由會計核算中心按照“集中管理、統一開戶、分戶核算”的原則集中辦理各單位的具體會計核算和監督業務，具有代理記賬的性質。而國庫集中支付也是在財政部門成立國庫支付中心，具體從事資金支付、會計核算、監督檢查等業務。從職能和核算對象來看，會計核算中心與國庫支付中心是同一機構。其三，兩種制度的承擔對象是一致的。會計集中核算工作和國庫集中支付工作的對象都是行政事業單位，其具體對象都是財政資金及其使用過程。最后，這兩種制度的目標都是為了減少撥款環節，增加資金使用的透明度，進而提高財政資金的使用效益。

　　當然，二者的區別也是顯而易見的。首先，二者產生時間、背景環境及范圍不同。會計集中核算制度是在紀委的要求下首先出臺的，主要目標是要把預防腐敗寓于決策制度之中，同時還有提高本級財政效率、節約經費開支、緩解各級政府尤其是較貧困地區的財政壓力的目的，所以會計集中核算制度在我國大多數地市級及其下屬區縣財政部門開始試點推廣。而國庫集中支付制度是由財政部“金財工程”領導小組和國庫司汲取國際上的一些市場經濟化國家的通行做法并結合我國的具體特點，探索出來的一套切實可行的國庫管理改革制度。國庫集中支付在發達國家經歷了幾十年，實踐證明是國家行之有效的理財模式。目前我國絕大多數省級財政、市級財政和少部分區縣級財政采用的是國庫集中支付制度。其次，兩種制度的運行機制不同。會計集中核算制度在單位通常只設置報賬員等會計專管人員，即使設置會計人員，但會計職能大部分已經轉移到會計核算中心，實際上單位的會計、出納都收歸會計核算中心，由會計核算中心統一核算和監督，支出的決策與支出的執行相分離。國庫集中支付制度通常是在單位設置會計并保留、行使其會計職能，在統一的支付中心設置統一的出納，會計和出納相分離，由支付中心的出納來監督、制約各單位的會計。最后，兩種制度涵蓋的范圍不同。目前納入會計核算中心管理僅有一級核算單位，大部分基層核算單位仍無法納入，集中核算的資金僅是正常經費和專項經費。而國庫集中支付的管理，則涵蓋了所有財政性資金的支出，即從財政資金的繳撥、使用管理到銀行清算，都要納入國庫單一賬戶等管理。

　　按照國民經濟和社會發展第十個五年計劃要求，各地的會計集中核算制度要逐步向國庫集中支付制度并軌，由于現行會計集中核算制度已經實施三年，有的地方實施時間甚至更長，相應的機構運行已趨于穩定，若突然轉軌勢必造成政策的反復，不利于財政改革的方向。國庫集中支付改革到了十字路口，如何順利地深化改革是我們特別是大多數實行會計集中核算的區縣級財政部門當前著重需要研究的課題。

　　三、國庫集中支付改革的發展趨勢以及對策

　　（一）國庫集中支付改革的發展趨勢

　　1.融入會計集中核算功能是國際上國庫集中支付制度的發展趨向。傳統意義上，財政與會計是相互獨立的科學范疇。但隨著公共財政的發展，許多西方國家政府公共會計已作為公共財政的重要組成部分，包含在國庫集中支付制度中，顯然，通過政府公共會計的橋梁，傳統意義上的相互獨立的財政和會計的內在關系已呈現包容的新特征。當前，美、法等西方發達國家已把政府公共會計核算作為國庫集中支付制度的重要組成部分，以保障和促進國庫集中支付資金的有效運作和取得最大效益。值得關注的是，國際上許多國家和地區也實行類似我國會計集中核算的方法，如美國的州和地方政府就是由政府會計統一核算的，各個政府部門并不進行會計核算。因此，直接或間接融入會計集中核算功能已是國際上國庫集中支付制度的發展趨向。

　　2.與國際接軌推行國庫集中支付制度是我國公共財政改革取向。推行國庫集中支付制度就是按照國際慣例，公正、公平、公開和優化政府收支行為，提高其效率，這是我國公共財政的改革取向。而實施會計集中核算制度是適應我國目前部分地區行政事業部門和領導法治意識不強、管理技術比較落后、財政性資金緊缺等實際情況的。與國際接軌，建立和健全國庫集中支付制度后，會計集中核算和監督功能將融入國庫集中支付制度中，完全能夠有效地對行政事業部門的財政性收支進行規范的控制、管理、核算和監督。會計集中核算制度作為獨立的財政會計制度將完成其歷史使命。

　　3.國庫集中支付的會計集中核算制度模式的發展。隨著會計集中核算制度融入國庫集中支付制度，其會計核算監督職能成為國庫集中支付制度的重要職能。并逐漸集國庫集中支付和會計集中核算的職能于一體。所以也稱之為財政結算中心，并賦予完整的預算指標控制功能和財政清算功能。現行會計集中核算制度最終也要完成其使命，但其職能不是消亡，而是融入到國庫集中支付制度中。

　　（二）國庫集中支付改革的對策

　　國庫集中支付制度和會計集中核算制度之間內在關系的改革取向，應借鑒國際通行做法，現階段適宜實行分階段、分層次協調并軌，會計集中核算制度應有機融入到國庫集中支付制度中去。推進并完善國庫集中支付制度，要充分發揮會計核算制度的功能，充分發揮會計核算中心的橋梁作用。目前大部分省、市級財政部門，基本實現了國庫集中支付，由國庫直接將款項支付給收款單位，同時發揮國庫集中支付制度的核算和監督功能，對財政預算內外資金實行跟蹤管理。廣大的區縣等基層財政部門，目前都設立會計核算中心，因此這些基層財政部門在推進國庫集中支付改革時，要在賬戶體系設置、核算方式、支付范圍以及在財政內部資金和收入管理上與國庫集中支付的管理方式相銜接，會計集中核算制度要適應國庫集中支付制度改革的要求不斷加以完善，最終轉化為國庫集中支付制度的重要組成部分。

　　1.積極穩妥推進國庫集中支付制度改革。結合政府職能轉變和政府機構改革，從制度上控制并最終消除地方和部門利益。從促進經濟發展、保障社會穩定大局出發，妥善解決國庫分散支付制度遺留的利益矛盾。按照國家統一部署，逐步拓寬范圍，規范模式，先由各級財政部門推進國庫集中支付制度改革，然后聯動人民銀行、商業銀行、稅務部門逐步推進國庫集中收入制度改革，實現財政、稅務、人民銀行、商業銀行聯網，提高財政國庫管理效率。

　　2.以會計核算中心為結合點，改造和完善會計集中核算制度。首先，樹立服務意識，提高服務水平。各級財政部門會計核算中心是財政部門的重要窗口，也是連接國庫集中支付制度和會計集中核算制度的紐帶。要主動接受社會監督，加強服務設施建設，提供良好的服務環境。既要堅持原則，又要熱情服務。其次，建立和完善管理制度，提高工作效率。建立和完善單位內部會計核算、運行管理制度，建立嚴格的內部監控機制。構建規范的會計集中核算運行操作規程。從而形成一套相互監督、相互制約、協調配合、責任明確、主體分明的高效運行機制。再次，根據實際需要修改和完善會計集中核算制度。明確會計集中核算制度實施范圍。根據不同情況確定不同的會計集中核算制度方式，并以法律法規規范核算行為。正確處理會計核算中心與稅務部門和納入會計集中核算單位的關系。

　　3.分層次將會計集中核算制度有機融合到國庫集中支付制度中。首先，對于省市級財政部門實行會計集中核算制度的，要積極推進國庫集中支付制度改革，在這兩級行政事業單位中推進國庫集中支付制度。省市級財政部門要加強網絡建設，實現信息共享，健全會計集中核算制度，實現支付核算一本賬，將財政統發的工資、獎金和經費以及政府采購預算資金等直接撥付到收款人，逐步取消會計核算分中心。其次，對于區縣級實行會計集中核算制度的，要在區縣以下財政部門以及同級行政事業單位實行互為一體的融合方式，融合國庫集中支付的功能，不斷變革區縣會計核算中心的功能，所有政府財政性資金都納入國庫集中支付的范圍，強化各單位零星現金支出的管理。隨著國庫集中支付制度的逐步推進，會計集中核算中心要逐步融入國庫集中支付制度，其會計人員逐步轉化為政府公共會計。

　　4.建立國庫集中支付制度的配套改革措施。進一步細化預算編制，全面推行部門預算制度，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預算基礎上，為順利實施國庫單一賬戶制度創造條件。建立財政管理信息系統和國庫管理操作系統，主要包括：預算編制系統和預算執行系統保證預算資金的撥付符合預算安排和支出進度要求；收入管理系統監控稅收和非稅收入征收情況。通過上述管理系統，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中實現高效、安全運行。建立健全現代化銀行支付系統，改變目前我國全國性電子化銀行清算系統尚不完善的狀況，逐步建立健全我國現代化支付系統，縮短財政資金撥付的到賬時間，提高國庫單一賬戶清算業務的效率。加強監督制約機制，財政部門要加強對預算單位資金使用的監督，人民銀行要加強對代理財政支付清算業務的商業銀行的監控，審計部門要結合財政國庫管理制度的建立，進一步加強對預算執行情況的年度審計檢查，促進政府職能部門和其他預算執行部門依法履行職責，通過建立和完善科學合理的監督制約機制，確保財政資金安全。修訂和制定相關法律法規和管理辦法，如制定《集中支付操作程序》及實施細則，修訂《中國人民銀行會計制度》、《國庫核算辦法》、《財政總預算會計制度》等相關財政、金融法規等，為改革提供法律保障。

　　[參考文獻]

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