摘要：國債是中央政府為籌集財政資金向投資者出具的、承諾在一定時期支付利息和到期償還本金的債權債務憑證。國債具有流動性強、風險低、免稅金等特點。目前我國國債市場的發展仍受著多種因素的制約與影響，國債管理制度還有待進一步完善。因此，本文就此問題進行了探討，并提出了相應建議。

　　關鍵詞：國債；管理制度；創新

　　1.我國國債市場發展現狀

　　國債市場自1981年重新啟動以來的發展，尤其是國債市場化改革二十年來所取得的成績是有目共睹的。從1988年開放國債二級市場至今，經過市場管理者和參與者的共同努力，國債市場從無到有且規模不斷擴大，國債品種不斷豐富，國債發行方式不斷創新。通過政府的輔助，我國國債市場已經建立了由商業銀行和證券經營機構為主體的一級自營商的國債承銷組織，形成了國債銷售渠道和分銷網絡。我國國債市場為支援國家建設，促進國民經濟協調、健康發展發揮了不可估量的作用。

　　但同時，也應清醒的認識到，目前我國國債市場的發展仍受多種因素的制約與影響，現有的國債管理制度阻礙了其進一步發展，還有待創新和完善。

　　2.我國國債管理制度存在的主要問題

　　2.1 發行管理制度存在的主要問題

　　我國國債的發行市場存在著諸多問題，例如：發行的不確定性、利率市場化程度較低、國債品種單一、期限分布不夠合理等。從國債負擔率指標來看，2007年末我國的國債余額為46503億元，國債負擔率約為19%，遠遠低于歐盟“馬約”60%的警戒線和同期主要市場發達國家87%的平均水平，可見我國在擴大國債市場規模方面仍大有可為。在定價機制方面，目前以混合式價格招標方式為主，該方式在一定程度上致使一級市場定價失真。而國債發行利率的確定多年來仍未脫離參照銀行存款利率的做法，這使國債市場的利率化程度不能穩步提升。我國發行的國債品種較為單一，種類少，與其他國家相比，差距較大。有關資料表明，澳大利亞國債品種達31種、加拿大為20種、英國為17種，而我國到目前為止可以上市流通的國債只有5種左右。

　　2.2 流通管理制度存在的主要問題

　　流通市場存在的問題有：流動市場的流動性較弱、運行效率較低、場外交易不夠活躍、對外開放程度較低。國債流通市場目前的換手率還是偏低，即便是交易最為活躍的跨市場中期國債都無法保證每天存在成交，這使市場運行效率大大降低。而二級市場的場外交易不靈活，嚴重導致了整個國債流通市場的靈活性不強。并且，我國現行的國債市場交易僅以人民幣計價進行交易，這與經濟全球化的形勢不相稱。

　　2.3 償還管理制度存在的主要問題

　　在償還制度方面，存在著償還方式單一、償債規模較大、債務依存度較高、風險監測預警體系不健全等問題。我國國債規模在近幾年迅速擴大，2007年我國國債發行規模（包括特別國債發行）更是創下23483.28億元的歷史新高。但這引起了各方面的關注和擔憂。而我國國債主要的償債方式是以新替舊償還法，所以償債方式匱乏和償債規模過大嚴重阻礙了國債償還市場的發展。我國恢復發行國債近30年來，國債歷史并不長，所以風險監測預警體系并不健全，這直接影響著國債的償還。

　　3.創新我國國債管理制度的建議

　　3.1 國債發行管理制度的創新

　　首先要推進國債利率市場化。隨著國債發行市場和流通市場的不斷完善，國債期限品種結構日趨多元化，國債的流通轉讓效率也大大提高，變現能力逐步增強，對市場利率的敏感性也顯著增大，使得國債利率有條件成為市場的基準利率。

　　其次，要實現國債品種多樣化。通過創造合理安排國債品種結構的體制條件，進一步豐富國債品種結構，增大專項國債發行比重等方法來滿足國債市場上各類需求。

　　第三，要促進國債期限分布平緩化。結合中國國債期限結構的實際情況和中國經濟現狀，可增發一些期限超5年的國債，并可嘗試發行10年以上的長期國債。同時，可加大短期國債發行的比例，活躍國債流通市場，拓展國債的金融工具功能，降低國債的發行成本。

　　第四，推進發行方式競爭化。推行國債拍賣方式發行，提高國債發行的透明度，創新競爭性發行機制，逐步實現國債發行的高效率和低成本。同時，改變目前國債發行的不確定性，建立國債的滾動發行機制，豐富國債市場的交易品種，滿足財政的短期資金融資需求。

　　最后，推動國債發行市場投資主體的機構化。從投資主體方面來說，可以建立一個相對穩定的承銷團制度，鼓勵承銷機構建立自己的分銷網絡，從而建立相對穩定的國債發行機制。還可以調整國債所有權結構，允許商業銀行以資產負債比例管理為原則持有國債，有步驟、有選擇地允許外資金融機構參加國債承銷團，推動國債市場逐步與國際慣例接軌。

　　3.2 國債流通管理制度的創新

　　3.2.1 建立做市商制度以提高國債二級市場的流動性

　　加快發展具有做市功能的國債自營商，培育為投資者服務的經紀商，逐步建立做市商制度。同時，參照國際運作規則引入同業經紀人制度，提高市場的流動性，進一步促進國債現貨交易，提高市場的效率。努力打通銀行間債券市場與交易所國債市場，逐步建設統一的國債市場。

　　3.2.2 引入二級市場中介結構化以提高國債市場運行效率

　　流通市場的中介結構化，是從提高市場效率，減小市場交易結算風險的角度考慮，積極發展以商業銀行等金融機構為交易結算代理人或經紀人的中間業務，使住房、社保、醫療等基金及各類企事業單位均可通過代理人或經紀人進入市場擴大金融機構在國債市場上的中間業務份額。在條件成熟時，也可考慮設立中外合作投資基金，吸引外國投資者，促進國債市場的擴大和深化國債市場的改革。

　　3.2.3 發展場外交易市場以活躍國債現貨交易

　　發展場外交易市場能為個人參與國債流通市場的買賣提供了便利的場所和途徑，最大限度地滿足投資國債的需求，也能有效彌補單一結構的不足。同時，進一步擴大債券登記體系的覆蓋面，完善債券市場結構。加強市場基礎設施建設，提高中介服務水平，擴大市場參與者。

　　3.2.4 加快法律體系的建立和信息化服務的完善

　　結合我國自身國情，通過完善一線監督和信息報告職能，逐步形成對國債交易場所、托管結算等機構的高效、靈敏的監督體系。在國債流通市場信息化建設的步伐中穩步向前，建設高效的國債信息系統及報價系統，培育專業信息服務商，提高市場信息集散與揭示的水平，促進國債市場監督管理手段的現代化。

　　3.3 國債償還管理制度的創新

　　3.3.1 建立合理的國債償還制度以緩解國債償還風險

　　國債償還可通過建立償債基金，達到償付、減債、調節、增值和擔保的優勢。在償債基金運作過程中，要防止出現對償債基金的挪用與濫用，必須建立嚴格的基金管理制度來加以保證。另外，償還國債時，在規定時間將到期國債統一還本付息外，還可根據經濟形勢和財政經濟狀況選擇國債償還期。當政府償債能力不足時，可采取借換債的方式還債，即投資者可持原有的國債購買新的國債。

　　3.3.2 調整財政支出結構以緩解國債發行壓力

　　國債的償債規模及其增長速度與中央財政收支狀況有著不可分割的關系。因此，在一定程度上，應加強償債風險的綜合管理，消除隱性赤字和結構性赤字的壓力，堅持財政周期性平衡與結構性平衡并舉的方針，強化債務余額管理，努力保持國債經濟穩定發展。通過規范財政支出范圍，調整財政支出結構，提高財政支出效益，使財政支出的壓力得以減輕，從而緩解國債發行壓力，使國債被動發行的局面得以改變，降低國債風險。

　　3.3.3 提高中央財政的集中度以消除償債風險增大的隱患

　　國家財力集中程度的國際比較看到，中國目前的情況遠遠低于西方工業化國家。這些國家財政收入占GDP的比重一般為30—40%，有的超過50%。西方發達國家的高債務是建立在雄厚的財政經濟基礎之上的，整個國家對債務的承受力較強。因此，要通過提高預算內財政收入占GDP的比重，提高中央財政集中度；相應減少財政對國債依賴程度，從結構上解決或緩和財政債務重負和國民經濟應債能力強的矛盾，控制國債規模。

　　3.3.4 調整國債投資使用方向以形成良性的國債循環機制

　　調整國債投資的使用方向，投資重點應轉向與產業升級關系密切的裝備工業、電子信息、軟件、飛機、造船等產業。完善國債資金的使用方式，建立國債項目選擇、確定的社會化評價和決策體系及程序。建立權威的項目投資信息網絡和經常性的投資信息發布制度，開展項目推薦。建立起完備的投融資制度，對財政資金進行全面的管理與控制，使財政投融資方式能為經濟發展、財政狀況的改善發揮積極的作用。

　　3.3.5 建立政府債務預警體系全方位監測國債風險

　　通過監測預警指標的變動，預知未來的國債風險，適當的減抑國債融資成本，控制國債規模。同時，應適當調整財政預算體系，從監測赤字到調控國債的運行狀況，實現財政的周期性平衡。實行國債全方位動態化管理，不僅要對國債的規模加以監控，又要關注國債余額，防止其快速上升。最后，要觀察研究國債利率與經濟增長率之間的關系，在利率接近特別是高于經濟增長率時，及時控制國債規模，保證財政的穩定，盡量防止國債償債風險和財政失衡的發生。

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