[摘要]當前鄉鎮債務已影響著鄉鎮經濟的可持續發展和農村社會的穩定，而有關制度是鄉鎮債務產生的根源和關鍵所在。本文就鄉鎮債務產生的制度成因進行了較全面分析，并提出相應的化解措施。

　　[關鍵詞]鄉鎮債務　制度成因　化解對策

　　鄉鎮財政是我國財政體系中的最低一級，也是我國財政的基礎環節。鄉鎮財政的狀況，一方面將影響整個國家的財政狀況，另一方面又關系著鄉鎮經濟的可持續發展和社會的穩定。而目前我國鄉鎮財政狀況卻不盡人意，主要表現為負債鄉鎮比重高，債務規模大，債務種類多。因此，如何化解鄉鎮債務已是中央和各級地方政府當前急切需要解決的問題。要有效化解鄉鎮債務，必須首先對鄉鎮債務的成因進行分析，然后有針對性地采取化解對策。雖然鄉鎮債務的成因很多，但筆者認為制度成因是關鍵。本文就鄉鎮債務的制度成因進行分析，并提出相應的化解對策。

　　一、我國鄉鎮債務的制度成因

　　1.不徹底的分稅制財政體制

　　筆者認為，不徹底的分稅制財政體制是鄉鎮債務產生的根源。首先，從表象看，我國1994年開始實行不徹底的分稅制財政體制，而鄉鎮債務也主要起于1994年，之后，鄉鎮負債面越來越大，負債金額越來越高。其次，從深層次看，現行不徹底的分稅制財政體制必然會導致鄉鎮財政的負債：

　　（1）稅種的劃分不徹底，決定鄉鎮財政收入來源少。由于我國實行的是不徹底的分稅制，所以，稅種的劃分不徹底，主要表現為：一是同一稅種因企業性質不同而劃為不同的財政收入，如中央直屬企業所得稅歸屬于中央財政收入，地方企業所得稅歸屬于地方財政收入，金融保險企業營業稅屬于中央財政收入，地方企業營業稅屬于地方財政收入。二是存在共享稅種，即同一稅種的收入一部分歸中央財政，一部分歸地方財政，如增值稅75%歸中央，25%歸地方。由于稅種劃分不徹底，致使財政收入形成不合理，往往是把一些收入高、穩定且征收容易的稅作為中央固定收入，如關稅、中央企業所得稅、金融保險企業營業稅等。而把一些收入低、不穩定且征收困難的稅作為地方固定收入，如地方企業營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、農業稅及其附加等。同時，在中央、地方共享稅中，中央分享大部分，地方分享小部分，如消費稅全部歸中央，增值稅75%歸中央、25%歸地方，況且地方所得的25%還要在地方各級政府之間分配，而鄉鎮政府往往在25%中只占小頭。這樣，由于稅種劃分不徹底就決定了作為基層的鄉鎮財政收入來源非常少而負債。

　　（2）各級政府的事權和支出范圍的劃分不明確，使鄉鎮財政收不抵支。分稅制財政體制的實施，必須建立在明確界定各級政府事權和支出范圍的基礎上，再根據事權與支出范圍劃分財權，確定各級政府的財政收入來源，使事權和財權相適應。而我國現行的分稅制，只對中央政府和地方政府的事權和支出范圍作了籠統規定，對地方各級政府之間事權和支出范圍沒有作具體明確的規定。因此，在實施中，地方政府往往是財權盡量上收，事權盡量下放，作為最基層的鄉鎮當然處于最不利的地位。這樣，致使鄉鎮的財權較小，所承擔的支出責任卻很大，財政支出與財政收入不相適應，從而造成鄉鎮財政收不抵支。

　　2.財政轉移支付制度的不完善

　　財政轉移支付制度是為了彌補分稅制財政體制的不足而建立的一項制度，它本身是我國分稅制財政體制的有機組成部分。其基本目標是促進地區間基本公共服務和基礎設施建設的均等化，客觀上要求對各地區的財政能力和財政需要之間的差距進行調整。也就是說，如果分稅制下鄉鎮財政收入少，就可以通過轉移支付從中央或上級地方政府獲得一部分轉移性財政收入。但是，由于我國目前的財政轉移支付制度還很不完善，使鄉鎮政府所能獲得的財政轉移支付收入很少且不穩定，這也是鄉鎮負債的重要原因。其不完善性主要表現為：一是轉移支付形式不規范。現行的轉移支付形式主要有稅收返還、增量返還、體制補助、結算補助等，但各種轉移支付形式的政策指向不明確、不規范，使鄉鎮獲得的轉移支付收入不穩定。二是轉移支付中專款太多，隨意性大。我國目前的轉移支付范圍廣，幾乎涉及所有預算支出科目。同時，很多專項支出缺乏依據和制度約束，隨意性很大，結果反而使偏遠落后的鄉鎮得到的專款少，經濟發達的鄉鎮得到的專款多，從而不能很好地平衡分稅制下財政收支不均狀況。目前，我國西部地區鄉鎮債務狀況比中東部地區更為突出，也說明轉移支付制度沒能很好地發揮其平衡作用。

　　3.農村金融制度失誤的歷史遺留

　　改革開放后，由于農村金融制度不能滿足農村經濟發展的需要，于是在20世紀90年代初先后在全國各地建立了農村合作基金會和儲金會等組織，雖然它們是從事金融業務的組織，但又未劃歸金融部門管理，從而使其經營活動失控，最終導致金融風險的產生。1999年，中央便決定取締“兩金”并進行徹底清理整頓，當時為了保證農村社會的穩定，對確實無法解決的資不抵債部分，中央撥出了再貸款專項資金予以解決。絕大部分鄉鎮主要就是通過再貸款專項資金進行解決的，而且金額較大，所以，鄉鎮債務中至今還有較大金額的中央再貸款負債。

　　4.九年義務教育制度的普及實施與檢查

　　1992年，我國全面實施九年義務教育制度，而農村是普及義務教育制度的重點和關鍵。為了使農村能夠全面普及九年義務教育制度，要求各鄉村必須達標，并且進行全面檢查驗收。但是，很多鄉村由于教育設施和教學條件不能滿足普及九年義務教育制度的要求，為了檢查能夠達標，便突擊性修建學校、引進教師等，以改善教育設施和教學條件，從而使鄉鎮欠下大筆債務。一般來說，教育越是落后的地區，財政越是困難，所以，很多鄉鎮為九年義務教育制度的實施與檢查所負債務至今未能償還。

　　5.農村稅費制度的改革

　　20世紀90年代后期，我國農業發展緩慢，農民負擔不斷加重，農民收入增長呈現下降趨勢，影響著農業和農村經濟的發展。為了促進農業和農村經濟的發展，便對農村的稅費制度進行調整與改革。2000年開始取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；調整農業稅和農業特產稅政策等，這樣，就使鄉鎮財政收入相應減少。2003年開始又對農村稅費制度進行深化改革，取消農業特產稅并從2004年起，逐步降低農業稅稅率，5年內全部取消農業稅。實際上，很多省市2005年就全部取消農業稅了，自然又使鄉鎮財政收入進一步減少。雖然，有財政轉移支付來貼補，然而財政收入要大幅度增長卻很困難，而隨著經濟的發展，財政支出增長加快，這樣在財政收入增長困難的條件下而支出增長加快，必然會使財政運行困難，從而產生負債。

　　6.鄉鎮干部的任用制度存在缺陷

　　一是鄉鎮主要干部任命、任期制度存在缺陷。鄉鎮主要干部，包括書記、副書記、鎮長、副鎮長的任命、任期都是由縣委縣府決定，而且往往是一屆期滿就要作調整，這樣，鄉鎮主要領導便產生短期行為，而且不需要對其行為后果負責。于是，一方面對財政資金揮霍浪費，另一方面，不管財政償還能力，毫無顧忌地負債。二是對鄉鎮主要干部的考核制度存在缺陷。對鄉鎮主要干部的考核主要看政績，而政績又片面強調形象工程，而且，鄉鎮主要干部的政績考核情況將直接關系著其屆滿時的去向。因此，鄉鎮主要干部為了突出政績，為屆滿提升創造條件，不惜負債大搞形象工程。三是鄉鎮一般干部的任命無監督約束機制。鄉鎮一般干部的任命往往是鄉鎮主要領導說了算，這樣，鄉鎮主要領導們的三親六戚以及各種關系戶都想方設法安排到鄉鎮工作，使鄉鎮機構臃腫，人員膨脹，人員經費支出大幅度增加，從而導致負債。

　　7.鄉鎮財政資金使用缺乏有效的監管制度

　　一是財政預算缺乏監督。本來鄉鎮財政的預算應由鄉鎮人大進行監督，但鄉鎮人大代表主要是由村干部組成，而村干部又直接由鄉鎮管。這樣，鄉鎮人大很難起到監督的作用，使預算流于形式，預算執行隨意性大。二是日常的財政支出缺乏有效的監督與管理。在鄉鎮財政的日常支出中，往往由鄉鎮主要領導說了算，沒有進行科學的管理，也沒有嚴格的監督和審計制度，使得財政資金的日常開支過大，從而造成負債。據了解，很多鄉鎮一年僅招待費、小車的運行費開支往往在一百萬元左右，這在鄉鎮財政支出中占不小比重。三是離任時無嚴格的審計制度。作為鄉鎮主要領導，在任期滿后應該對其任期的賬務進行嚴格審計，但是，現在鄉鎮干部離任時卻根本不對其進行審計，致使一些鄉鎮干部在任時肆無忌憚地開支財政資金，從而造成負債。

　　二、鄉鎮債務的化解對策

　　1.進一步完善分稅制財政體制

　　（1）合理劃分各級政府的事權和支出范圍。首先，合理劃分中央政府和地方政府的事權和支出范圍。一般來講，全國范圍受益的公共品支出應由中央政府負責，如國家外交、安全、中央國家機關的運轉、協調地區發展、實施宏觀調控等支出以及由中央直接管理的事業發展支出；如果僅是地方受益的支出則應由地方政府負責，如地方機關的運轉、地方經濟和地方事業的發展等。其次，合理劃分地方各級政府的事權和支出范圍。現行的分稅制沒有具體劃分地方各級政府的支出范圍，使地方各級政府在事權和支出范圍上討價還價，而鄉鎮政府在討價還價中處于最弱勢地位，使得鄉鎮政府承擔的責任大，支出范圍廣。如果國家具體劃分了省、市、縣、鄉鎮的具體支出范圍，假定該級地方政府的財政收入不能滿足財政支出的需要，就可以通過財政轉移支付制度來平衡。這樣，既可以避免鄉鎮負債，又可以協調各地經濟社會的發展。

　　（2）合理劃分稅種，保證鄉鎮財政支出的需要。根據各級政府的事權和支出范圍來合理劃分中央稅、地方稅及中央地方共享稅，以保證各級財政的需要。根據當前分稅制稅種劃分存在的不足，應該保證各級政府都有穩定的財政收入來源，可以將共享稅的劃分比例作適當的調整，使鄉鎮分享比例提高，其它稅種調整一部分作為鄉鎮財政收入，以增加鄉鎮財政收入來源，這樣，才能保證鄉鎮財政支出的需要。

　　（3）在完善現行分稅制基礎上逐步向徹底的分稅制過渡。我國現行的分稅制是不徹底的分稅制。徹底的分稅制是在合理劃分事權的基礎上將稅種徹底劃分中央稅和地方稅，不存在共享稅，而且地方政府具有立法權。如果所劃分的地方稅種不能滿足地方財政的需要，地方政府有權根據實際情況制定地方稅法，這樣，地方政府就不會負債。很多發達國家實行的分稅制就是徹底的分稅制。我國可以在進一步完善現行分稅制基礎上逐步向徹底的分稅制過渡，既有利于理順中央與地方的分配關系，又有利于地方經濟社會的發展。

　　2.改革調整轉移支付制度

　　一是確定科學合理的轉移支付形式。應該明確轉移支付的政策目標和功能，科學合理地確定財政轉移支付形式，使轉移支付形式科學化、規范化。二是建立科學合理的均等化公式。應該根據各種政策目標，建立科學的均等化公式，同時規范轉移支付程序，建立轉移支付的約束制度，使轉移支付科學化、程序化，從而使鄉鎮財政分配公平合理。

　　3.清理債務，區分類別，分類化解

　　首先必須對鄉鎮債務進行徹底清理，確定統一分類標準，然后按照統一標準進行分類，再根據債務類別有計劃地采取相應的化解對策。對由于辦企業、上項目所負債務或為其擔保所負債務，需要進行剝離，對還在經營的企業，其債務就劃轉到企業頭上；對未經營的企業或項目，可以對企業或項目的資產進行徹底清理，通過轉讓或拍賣的方式來抵償債務；對20世紀90年代由于農村金融制度的失誤和普及義務教育制度形成的債務，可以由鄉鎮以上的各級地方政府和中央政府通過財政轉移支付予以逐步化解；對于公益性的基本建設負債，可以由鄉鎮以上地方政府按比例予以化解；對拖欠職工工資、獎金形成的債務，由鄉鎮采取有計劃的增收節支辦法化解。

　　4.建立合理的鄉鎮干部任命制度，不斷提高干部素質

　　一是對現行鄉鎮主要干部的任命、任期制度進行改革，使一些鄉鎮干部安心地、長久地在鄉鎮工作，而不是為了“鍍金”。二是采取多種形式、多種途徑，提高鄉鎮主要干部的思想和業務素質，讓他們樹立正確的政績觀，立黨為公，執政為民，切實為群眾辦好事、辦實事。同時，通過各種培訓學習，提高其對財政的管理水平和能力，使財政資金發揮最大的效用。三是改變政績評定標準。把農村經濟結構調整、農村經濟的發展、農民收入水平的提高以及鄉村消赤減債、生態環境保護等作為考核鄉鎮干部政績的重要指標，以改變政績考核只注重形象工程的做法。四要切實關心鄉鎮干部的政治待遇和經濟待遇，讓他們無后顧之憂，安心鄉鎮工作。

　　5.建立健全鄉鎮財政的監督管理制度

　　一是建立日常監督檢查制度。由縣財政、紀檢、監察等部門組成鄉鎮日常財政收支的監督部門，每年定期對鄉鎮財政收支進行檢查，督促鄉鎮日常財政收支的合法性和規范性。二是建立鄉鎮主要干部離任時的審計制度。鄉鎮主要干部調離鄉鎮時，要對其在任期內的財務收支及債務進行嚴格的審計，對違法和不符合財經紀律、制度的行為要追究其責任，且建立債務終身責任追究制度。三是建立新增大型項目的審批檢查與公示招標制度，提高財政資金的投資效益。凡是鄉鎮新增大型項目，如修建、維修、購置和新辦公益事業等，必須實行報批制度，由縣財政初審后報縣政府審批，對已批準的項目由財政部門進行跟蹤監督。同時，對大型項目實行公示和招標制度，以接受群眾的監督，從而提高財政資金的投資效益。

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