[摘要]　農村公共產品供給狀況直接關系農業生產、農民福利和農村經濟社會的穩定和發展。保障農村公共產品的有效供給，不僅是我國當前財政工作的重點，也是統籌城鄉經濟社會發展，全面建設小康社會的重要任務。文章針對我國農村公共產品供給總量短缺和質量低下的現狀，提出保障農村公共產品有效供給的幾點建議。

　　[關鍵詞]　農村公共產品；供給；公共財政

　　一、總量短缺和質量低下一直是我國農村公共產品供給的主要問題

　　在城鄉分割的二元經濟結構下，我國公共資源配置主要向工業和城市傾斜。從“以農養工”到“農工自養”，城鄉公共產品供給上的相對獨立和不均衡日益顯現。在城市，實行的是以政府為主導的公共產品供給制度，城市公共產品供給無論從數量上還是質量上都優于農村；在農村，實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度，農民生產、生活所需的公共產品在很大程度上是由農民自己承擔，農村公共產品供給數量短缺、質量低下一直是其基本特征。

　　經濟體制改革以后，這種格局雖然在“鄉政村治”模式下進行了一些調整，但并沒有根本改變。事實上，隨著國家經濟重心的轉移，農業經濟的比較優勢逐漸喪失，農村的財政力量也大為衰減。改革后的鄉鎮政府雖擁有一定的財權，然而與其承擔的幾乎涵蓋了轄區內農村社會各方面的職責相比，制度內財政收入顯然是力不從心。1994年的分稅制改革更加劇了基層財政的窘迫局面。在這種情況下，農村公共產品供給的資金來源除有限的農村各項稅收外，主要依靠鄉鎮企業上繳的利潤和管理費、鄉統籌以及各種集資、攤派、收費、罰沒收入、捐款等。農村公共產品以制度外財政收入為主的籌資特征展露無遺。這種籌資制度，雖然在一定程度上緩解了農村公共產品供給的壓力，但實際上是政府把本應由政府提供的農村公共產品或由政府與農民共同承擔的農村公共產品的成本完全分攤給了農民，加重了農民的負擔。改革后的村級組織顯然不是一級政權，而從其向農民收取的“三項提留”及其使用來看，無疑也扮演著籌資并提供農村公共產品的角色。

　　長期以來，由于缺乏有效的農村公共產品供給談判機制，一方面，農民無法在公共產品的供給決策中體現自己的意志，行使自己的權利，對公共資源的籌集和使用缺乏有效的監督；另一方面，在“自上而下”的農村公共產品決策機制下，政府和村級組織也難以準確地表達農民在農村公共產品供給方面的意愿。由于“建設財政”和地方政府部門決策者追求“政績”和“經濟利益”的誘導，有限的公共資源大多被以各種名目用于搞政績工程和發展地方經濟，并未主要用于農民急需的農村公共產品的供給上。這樣，農村公共產品的供給不僅總量短缺、質量低下，而且結構失調。

　　特別是在相對落后的中西部地區，許多縣鄉財政是“吃飯財政”、“要飯財政”；許多農田水利基礎設施年久失修，抵御自然災害能力較弱；農業科技人員短缺、研發資金不足、成果推廣力度不夠，相關信息服務遠遠滿足不了農民需求；許多農村地區道路坑坑洼洼，晴天塵土飛揚，雨天泥濘阻隔；農民就業技能培訓供應不足，大多數農民得不到有效的就業技能培訓；農村義務教育經費短缺、質量不高，校舍、教學儀器等硬件設施普遍落后，優秀教師流失導致師資隊伍整體水平低下；植被破壞、水土流失、土地沙化、環境污染，農村生態環境日趨惡化，部分地區人畜飲水困難，基本生存條件無法保障；農村醫療和公共衛生設備陳舊，服務保障能力低，農民看病難，因病致貧的現象時有發生；農村醫療保險、最低生活保障以及社會救助僅在少數地區剛剛啟動，大部分地區仍是空白。

　　與農民急需的一些農村公共產品供給不足并存的是，在許多農村地區，一些農民不需要或者需求較少的農村公共產品的供給也出現了一定程度的過剩。例如，農村基層政府部門管理過寬、分工過細、機構臃腫，人員膨脹；一些基層政府辦公大樓豪華氣派，不少達標升級項目勞民傷財；一些地區中小學校布局不合理，個別村莊小學老師比學生多；一些貧困落后地區大力修建利用率極低的休閑廣場、歌廳舞廳、高檔賓館等，既浪費了大量公共資源，也加重了農民負擔。

　　為了減輕農民負擔，緩和農村矛盾，穩定農村社會，近年來，黨中央、國務院實施了農村稅費改革。很顯然，農村稅費改革就是要在減輕農民負擔的同時，試圖通過逐步改革直至取消已經過時的農業稅，建立城鄉一體化的稅收制度和村內興辦各種集體公益事業采取“一事一議”的民主方式來建立一個較為合理的農村公共產品成本分擔、供給民主決策的機制。從農村稅費改革的實踐來看，達到了減輕農民負擔的政策目標，改革地區農民負擔的絕對額較改革前下降了30%以上。但是，由于農業稅改革不到位，“一事一議”制度籌資的有限性和操作上的困難，配套改革未能及時到位，如基層政府機構改革步履艱難，每年區區幾百億元的財政轉移支付資金分攤到廣大農村地區只是杯水車薪，難以彌補縣鄉財政因農村稅費改革形成的財政資金缺口，農村公共產品成本分擔、供給民主決策的機制并未有效建立等。這就直接導致農村稅費改革后縣鄉財政和村級收支缺口加大，提供農村公共產品的能力大大降低，原本就已存在的農村公共產品供給總量短缺和質量低下的問題更為突出。窺一斑而知全豹，即使是農村稅費改革中黨中央和國務院明確要求的“三個確保”，不少地區也只能確保減輕農民負擔，而無法完全確保鄉村兩級正常運轉和農村義務教育經費的正常需要，其他農村公共產品的供給可想而知。

　　二、保障我國農村公共產品有效供給的幾點建議

　　l.按照統籌城鄉經濟社會發展，全面建設小康社會的要求，實行城鄉一體化的公共產品供給制度，“讓公共財政的陽光照耀到農村”。一是轉變就“三農”論“三農”的思想觀念，加快實施工農業和城鄉協調發展戰略，按照全面、協調、可持續的科學發展觀的要求，把農村公共基礎設施建設和農村公益事業發展逐步納入公共財政的支出范圍，在公共財政資源配置上，統籌考慮城鄉發展，合理調整國民收入和財政支出結構，加大對農業、農民、農村發展的支持力度，使城鄉居民均等享受公共財政所提供的公共產品。二是深化農村稅費改革，切實減輕農民負擔，特別是要盡快取消農業稅，在對農業和農民實施諸多稅收優惠的前提下逐步統一城鄉稅制，使城鄉居民均等承擔稅收義務。三是加大中央和省兩級財政對縣鄉財政轉移支付的力度，使農村基層政府財權與事權相對稱，保障縣鄉政權的正常運轉和農村公共產品的必要供給。四是綜合運用政府投資、財政補貼、財政貼息、稅收優惠等手段，保護農業生產，拓寬農民增收渠道，促進農民收入的穩定增長。

　　2.建立民主、科學的農村公共產品需求表達和供給決策機制。農民是農村公共產品最直接的使用者和受益者，公共財政提供的農村公共產品是否符合農村廣大居民的實際需要，是衡量農村公共產品供給有效性的重要標志。在決定農村公共產品供給的種類和數量時，農民最有發言權，應該作為主要的決策者說了算。現行農村公共產品供給“自上而下”的決策機制是導致目前農村公共產品供給效率低下的重要原因之一。因此，必須建立民主、科學的農村公共產品需求表達和供給決策機制，由內部需求決定農村公共產品的供給，實現農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變。一是進一步完善村民委員會制度和鄉人民代表大會制度，采用直接民主與代議民主相結合的方法，建立農村公共產品的需求表達和供給決策機制，由全體農民或農民代表對本社區公共產品的需求和供給進行投票表決，以充分體現農民的意見。二是通過真正的民主選舉約束，使農村社區領導人在農村公共產品的供給決策中真正為本地選民負責，把增進本地選民的利益放在首位，深入了解農民對公共產品的實際需求，加強可行性分析，避免脫離當地農村實際情況的公共產品供給決策。三是進一步完善和落實農村稅費改革中的“一事一議”制度。實踐證明，“一事一議”制度是一項切合實際的農村公共產品供給決策的好制度。這種村級公益事業由全體村民大會或村民代表大會共同商議決定，并規定每人年公益事業集資費不超過15元的制度規定，不僅充分體現了農戶自己決定農村公共產品的意志，自己的事自己說了算，而且也兼顧了農戶的經濟承受能力。農村基層組織既要防止“不議不辦”的消極畏難情緒，又要克服“亂議亂辦”的粗暴簡單行為，凡事都要按照公開、公平、公正的原則，積極帶領群眾嚴格按照“一事一議”的政策和程序，組織大家議，協助大家定，帶領大家辦，使廣大農民群眾真正成為農村公共產品供給的主人。

　　3.建立和完善政府（中央、省、縣、鄉）、村集體和農民三位一體的農村公共產品供給體系，并按照受益原則合理劃分各自提供農村公共產品的職責范圍。我國農村地域廣闊，農村居民人口占總人口的70%以上，農村公共產品不僅數量龐大、而且種類繁多，性質不同，在國家財力尚不十分雄厚的前提下，僅僅依靠有限的公共財政投資來滿足農民生活和農村社會經濟發展所需要的農村公共產品的供給顯然力不從心。考慮到大多數農村公共產品，例如水利工程、大江大河治理等具有受益范圍上的地域性，因此，農村公共產品的供給無疑具有多主體和多層次性，應按照農村公共產品的性質不同和地域性特點， 建立和完善政府（中央、省、縣、鄉）、村集體和農民三位一體的供給體系，并合理劃分各自提供農村公共產品的職責范圍。首先，農村公共產品的公共性和基礎性決定了在農村公共產品的提供中，政府責無旁貸，理應發揮主導作用。針對我國目前農村公共產品供給的實際情況，關鍵是要合理界定中央與地方政府提供農村公共產品的責任和范圍。一般來說，受益范圍遍及全國的農村公共產品，如與國防建設有關的民兵建設、農業基礎科學研究、農業信息網的建設、農業環境保護等應由中央政府提供；受益范圍主要是地方的農村公共產品，則由相應級次的地方政府提供；具有外溢性，而且地域性十分明顯的地方性農村公共產品，如跨區域的大江、大河的治理、跨區域的大中型骨干水利工程、跨區域的大中型防洪防澇設施建設則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。考慮到我國目前縣、鄉基層財政比較困難的實際情況，農村社區又是我國行政區劃的最底層，農村的邊緣性決定了不少農村公共產品實際上是對上級政府提供的公共產品的配套和延伸，在這些農村公共產品的供給中上級政府（中央、省）理應承擔較大比例的成本。例如，農村義務教育經費就可以考慮按“三、三、二、二”的比例分擔，即中央供應30%，省供應30%，地縣市供應20%，鄉鎮供應20%.其次，對于農村準公共產品的供給，政府應積極采用財政補助、稅收優惠等政策，在明確產權的前提下，按照“誰投資、誰收費、誰受益”的原則引導私人資本進入；對于那些投資教小、受益對象明確但排他成本較高的部分農村公共品，如田間道路修建、部分學校設施修繕等，可通過“一事一議”制度，以集體為主體召集受益村民共同付費的方式來供給。對那些受益對象明確，排他成本較低的部分農村公共品，如農村小型水利設施中的機井、水渠等，可以運用市場機制和自愿機制，完全按照市場運作的方式來供給。

　　4.調整財政支出結構，加大公共財政對農民急需的重點農村公共產品的供給力度。目前，我國政府財力有限，公共財政體制也在不斷改革和完善之中，這就決定了公共財政對農村公共產品的供給必須按照先保障純公共產品、后提供準公共產品，先保障生存、后提供享受，先保障穩定、后促進發展的原則，分清主次先后、輕重緩急，分階段逐步進行。現階段應重點保障農民急需的下列農村公共產品的有效供給：一是農村基層政府機構的正常運轉和社會治安；二是農村義務教育和農民培訓，重點是中小學危房改造、教學公用經費和師資隊伍建設；三是農村公路建設、農業基礎設施建設和農業科技進步；四是農村公共衛生和環境保護。五是農村救助和農村大病醫療保障。為此，必須調整財政支出結構，加大公共財政對農民急需的重點農村公共產品的投入力度。一是將《農業法》要求的“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應高于財政經常性收入的增長幅度”落到實處，將新增教育、衛生、文化支出主要用于農村，建立健全財政支農資金的穩定增長機制，通過增量調整和加大轉移支付力度，保證農村公共產品供給的資金需要。二是整合各種支農資金，轉變財政支農的方式和結構，調整財政支農資金的使用方向，將有限的財政資金更多地轉向農民急需的重點農村公共產品的供應上，充分體現公共財政的“公共性”，真正解除農民的后顧之憂，促進農民生產和生活環境的不斷優化。三是調整國債資金的使用方向和投入結構，繼續增加國債對農民急需的重點農村公共產品的投入。

　　參考文獻：

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