審計法制是規(guī)范審計工作的有關(guān)法律、法規(guī)（主要是行政規(guī)章和行業(yè)規(guī)章制度）的總稱。它包括規(guī)范審計主體的法律法規(guī)和規(guī)范審計客體的法律法規(guī)及制度。經(jīng)過20年的法制建設(shè)，我國審計法制體系已經(jīng)初步形成：它是以《憲法》為核心、以《審計法》為母法并輔之以《注冊會計師法》、國家審計準則、獨立審計準則和內(nèi)部審計準則、以《會計法》、《稅法》、《公司法》、《破產(chǎn)法》、《證券法》和企業(yè)會計準則（制度）等為主要審計依據(jù)的法制體系。其中，《憲法》（有關(guān)條文）、《審計法》和《注冊會計師法》、國家審計準則、獨立審計準則和內(nèi)部審計準則都是規(guī)范審計主體的，其他法律法規(guī)都是規(guī)范審計客體的。本文討論的審計法制主要指國家立法機關(guān)和審計署制定（或社會團體如中國內(nèi)部審計協(xié)會制定）的有關(guān)審計工作的法律和法規(guī)或制度。

　　審計法制是審計工作的重要環(huán)境

　　審計因受托經(jīng)濟責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也因受托經(jīng)濟責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。但是歷史的經(jīng)驗表明，在其發(fā)展過程中，它發(fā)展速度的快慢、獨立性的強弱、制衡作用的大小、職責(zé)權(quán)利的履行、權(quán)威性的高低以及運行效率的優(yōu)劣，在很大程度上卻取決于法律的推動和法制環(huán)境的好壞。例如，在英國，如果沒有1215年封建領(lǐng)主強迫英王簽訂了著名的《大憲章》文件和1669年頒布的以限制王權(quán)、保障議會權(quán)力的憲法——《權(quán)利法案》，就難以產(chǎn)生現(xiàn)代立法型審計模式；又如法國，如果沒有1256年法國國王頒布的“偉大法令”，就不會有各城市市長和政府官員在每年11月10日攜帶城市收支賬目來到巴黎“自覺”接受審計（這正是“偉大法令”的要求）；再如我國，如果沒有1982年《憲法》中關(guān)于國家建立審計監(jiān)督制度的規(guī)定，審計署和各地審計機關(guān)也不可能在1983年陸續(xù)建立；如果沒有中央兩辦1999年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部（人員）任期經(jīng)濟責(zé)任審計的暫行規(guī)定》，也不會有現(xiàn)在這樣廣泛的任期經(jīng)濟責(zé)任審計。所有這些都充分說明，任何國家的審計工作（包括國家審計，內(nèi)部審計和民間審計）都直接受制于各國的法制環(huán)境，完善和良好的審計法制是有序有效地開展審計工作的根本保證。

　　但是，必須看到，我國審計法制體系還有待進一步完善。《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，“基本實現(xiàn)審計工作法制化、規(guī)范化，科學(xué)化”是今后五年我國審計工作的總體目標之一。從目前來看，我們離法制化的要求還很遠。我們理解，所謂審計工作法制化就是全部審計工作包括國家審計、民間審計和內(nèi)部審計工作都有法有規(guī)可依，三種審計制度既有各自成體系的法律法規(guī)或制度，又有相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)的紐帶，使它們成為嚴密的法制系統(tǒng)。建立了這樣的法制環(huán)境，審計工作的規(guī)范化和科學(xué)化就有了可靠的保證，審計的監(jiān)督和制約作用才能得到充分發(fā)揮。應(yīng)該指出的是，在法律環(huán)境中，審計法是最重要的法律，它規(guī)定著一國的審計體制、審計目標、審計范圍和內(nèi)容、審計職責(zé)和權(quán)限以及審計的法律責(zé)任等，這些內(nèi)容又直接影響審計的監(jiān)督和制衡作用的發(fā)揮。

　　我國審計法制體系的初步框架

　　所謂法制化，簡單來說，就是由一系列法律、法規(guī)或制度組成的規(guī)范某一事物運作的法制體系，用系統(tǒng)論的觀點來看，它是一個完整的由若干層次組成的系統(tǒng)。根據(jù)這個概念，我國審計法制體系的初步框架應(yīng)該是：以《憲法》為核心、以《中華人民共和國審計法》為母法、以《注冊會計師法》和《內(nèi)部審計法》為骨干（子法）、以政府審計準則、獨立審計準則和內(nèi)部審計準則為行業(yè)操作規(guī)章的系統(tǒng)。很顯然，在這個系統(tǒng)中，《憲法》處于第一層次，《中華人民共和國審計法》處于第二層次，《政府審計法》、《注冊會計師法》和《內(nèi)部審計法》并列為第三層次，政府審計準則、獨立審計準則和內(nèi)部審計準則為第四層次。各層次之間是順次制約的關(guān)系。前三個層次的法律應(yīng)該有一定的超前性和穩(wěn)定性，不宜經(jīng)常修改，后一個層次即第四層次的“準則”則可以根據(jù)形勢發(fā)展和業(yè)務(wù)需要隨時進行修改和補充。在我國實務(wù)中，還有一種比較特殊的部門規(guī)章，即平時稱為單項性法規(guī)的規(guī)章，例如審計署或國家有關(guān)部門平時發(fā)布的有關(guān)審計工作文件，如《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、中央兩辦發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部（人員）任期經(jīng)濟責(zé)任審計的規(guī)定》等紅頭文件。總的看，這些單項性法規(guī)是為了解決某一具體問題或特殊問題而制定的規(guī)定，它們之間不具有系統(tǒng)性和連貫性，與上述四個層次的法律法規(guī)也沒有必然的聯(lián)系，但是它們也是審計法制體系的一部分，而不能將其排除在外，我們認為可以將它們列為與第四個層次平行的法規(guī)。

　　這樣一來，三種不同的審計制度就有了各自的法律法規(guī)子系統(tǒng)。如政府審計方面，有《憲法》→《中華人民共和國審計法》→《政府審計法》→政府審計準則（按2000年審計署第一號令的規(guī)定它包括基本準則、通用審計準則和專業(yè)審計準則、審計指南三個層次）和單項性法規(guī)；在內(nèi)部審計方面，則有《憲法》→《中華人民共和國審計法》→《內(nèi)部審計法》→內(nèi)部審計準則（包括基本準則、具體準則和實務(wù)指南三個層次）和行業(yè)規(guī)定；在民間審計方面，則有《憲法》→《中華人民共和國審計法》→《注冊會計師法》→獨立審計準則（包括基本準則、具體準則和實務(wù)公告三個層次）和行業(yè)規(guī)定。很顯然在三個子系統(tǒng)中《憲法》和《中華人民共和國審計法》是三個子系統(tǒng)共有的法律，這樣，三種不同的審計制度既有第三、四兩個層次各自的法制體系又共同受第一、二兩個層次的法律制約，從而組成了規(guī)范我國各項審計工作完整的法制體系。

　　根據(jù)上面這個（理想）框架聯(lián)系目前情況有以下幾點需要說明：

　　1.關(guān)于《中華人民共和國審計法》

　　按照上面的設(shè)想，我們主張我國審計法制體系中應(yīng)該制定《中華人民共和國審計法》，并且將其定位為我國審計工作的“總”法律即母法。這里需要說明兩個問題：第一，是否需要這樣一個“總”法律？第二，如果需要，它的主要內(nèi)容是什么？

　　關(guān)于第一個問題，我們認為是需要的。但是學(xué)術(shù)界幾年前有一種看法，他們認為在國外，政府審計、民間審計和內(nèi)部審計是三種自成體系各自獨立的審計制度，不存在包括這三種審計制度的“大”審計體系。我們認為，從系統(tǒng)論的觀點看，既然政府審計、民間審計和內(nèi)部審計都是審計，它們就共同組成一個大系統(tǒng)，三種審計制度只不過是這個大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)而已。如果這個觀點成立的話，制定一部能統(tǒng)馭《政府審計法》、《注冊會計師法》和《內(nèi)部審計法》三部法律的母法則還是必要的。當然，如果從減少法律的層次出發(fā)，也可以不制定這個母法，而直接制定《政府審計法》、《注冊會計師法》和《內(nèi)部審計法》。這樣更能說明我國審計法制的系統(tǒng)性和嚴密性。關(guān)于第二個問題——這部母法的主要內(nèi)容。既然它是統(tǒng)馭三種審計制度的母法，其主要內(nèi)容可考慮包括：總則部分，說明制定目的和依據(jù)、適用范圍、審計人員的職業(yè)操守等；政府審計部分；民間審計（或注冊會計師審計，建議不再使用社會審計的提法）部分；內(nèi)部審計部分；法律責(zé)任及附則。由于它是母法，有關(guān)規(guī)定應(yīng)該原則一些、超前一些，重在規(guī)定三種審計制度的審計目標、范圍和主要內(nèi)容，而職責(zé)、權(quán)限方面的內(nèi)容可留在下位法《政府審計法》、《注冊會計師法》和《內(nèi)部審計法》中規(guī)定。

　　2、關(guān)于《政府審計法》和國家審計準則

　　《政府審計法》是專門規(guī)范政府審計工作的法律。英國議會在1983年通過的《國家審計法案》和美國1921年通過的《預(yù)算和會計法案》都是政府審計法。我國現(xiàn)行《中華人民共和國審計法》，如果刪除有關(guān)內(nèi)部審計和民間審計的條款，并對其進行修改，就成為我國的《政府審計法》。該法中主要規(guī)定政府審計的目標、對象、范圍、審計體制和管轄權(quán)、國家審計機關(guān)及其人員的職責(zé)和權(quán)限、法律責(zé)任等內(nèi)容。在《政府審計法》下，要盡快完善現(xiàn)有的國家審計準則。從1995年起我國開始制定國家審計準則（1996年執(zhí)行的38個規(guī)范中有7個準則），后來2000年修改過一次，但是八年來國家審計準則的制定斷斷續(xù)續(xù)，進展緩慢，不僅財務(wù)審計準則不成體系、很不完善，而績效審計準則尚無“零”的突破。因此必須加快國家審計準則的制定工作。

　　3、關(guān)于《內(nèi)部審計法》

　　我國目前尚無內(nèi)部審計法，關(guān)于內(nèi)部審計的適用法律，最權(quán)威的是現(xiàn)行《審計法》中第二十九條不到100字的規(guī)定。此外，2003年審計署重新發(fā)布的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》是一個部門規(guī)章，它算是規(guī)范我國內(nèi)部審計工作最完整的法規(guī)了。然而，擁有8萬個內(nèi)部審計機構(gòu)、近30萬從業(yè)人員的我國，僅僅依靠《審計法》中一條的規(guī)定和法律層次不算很高的內(nèi)部審計工作的規(guī)定，是、不能有效地解決內(nèi)部審計中復(fù)雜的問題和充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用的。資料顯示，早在1946年美國國會通過了要求各級政府內(nèi)部成立內(nèi)部審計機構(gòu)、開展財務(wù)審計的法令，并規(guī)定了審計總署對各級政府部門內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系；1977年美國政府法律又規(guī)定，每個公司、企業(yè)都必須建立內(nèi)部審計機構(gòu)，實行內(nèi)部審計制度。1992年以色列議會通過了世界上第一部內(nèi)部審計法。借鑒國外的這些經(jīng)驗，我國完全應(yīng)該制定一部符合我國國情的《內(nèi)部審計法》來取代內(nèi)部審計工作的規(guī)定，該法的內(nèi)容可以2003年審計署發(fā)布的關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定為基礎(chǔ)，加以修改和補充而成，主要是補充上市公司必須實行內(nèi)部審計制度和建立審計委員會的內(nèi)容，此外，內(nèi)部審計機構(gòu)和人員的法律責(zé)任也應(yīng)該再詳細具體一些，例如，應(yīng)規(guī)定已經(jīng)內(nèi)部審計機構(gòu)審計的公司會計資料，若外部審計（注冊會計師或政府審計）審查后發(fā)現(xiàn)有重大錯報、漏報等欺騙公眾的虛假陳述的，內(nèi)部審計機構(gòu)負責(zé)人也應(yīng)與財務(wù)負責(zé)人一樣受到懲處。

　　4、關(guān)于《注冊會計師法》

　　我國現(xiàn)行《注冊會計師法》是十年前制定實施的，業(yè)內(nèi)人士早幾年前就提出修改意見了。現(xiàn)在的問題是如何改。總的看，要吸取近幾年國際國內(nèi)會計造假、審計失信的教訓(xùn)，集中解決審計師的獨立性和誠信問題，以及事務(wù)所的內(nèi)部質(zhì)量控制問題。

　　5、關(guān)于審計法律法規(guī)與其他法律的協(xié)調(diào)

　　在建立我國審計法制體系時，要充分注意與其他法律的協(xié)調(diào)，主要是《審計法》與《會計法》、《公司法》、《證券法》、《銀行法》、《稅法》、《預(yù)算法》、《破產(chǎn)法》等法律的協(xié)調(diào)。最典型的是，目前我國《公司法》、《證券法》中尚未規(guī)定公司應(yīng)當實行內(nèi)部審計制度的條款，這顯然與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的精神不符，目前許多上市公司沒有建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)和審計委員會，不能不說與此有關(guān)。

　　「參考文獻」

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　　4、廖洪、李德文，“我國國家審計理論研究的回顧與思考”，《審計研究》2002.3

　　5、《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》