［摘要］市場經濟條件下政府作為國家社會管理者和市場經濟主體的雙重身份客觀上要求政府審計必須強化獨立監督者的作用，正確地定位政府審計的對象。文章認為在市場經濟條件下我國政府審計的基本對象是財政審計和領導干部任期經濟責任審計，并就它們的具體內容和方法進行了討論。

　　［關鍵詞］政府審計；對象；內容和方法

　　一、我國政府審計的基本對象是財政審計和領導干部任期經濟責任審計

　　市場經濟條件下政府作為國家社會管理者和市場經濟主體的雙重身份客觀上要求政府審計必須強化獨立監督者的作用，正確地定位政府審計的對象。

　　我認為，社會主義市場經濟條件下的政府審計對象是財政審計和領導干部任期經濟審計。其基本依據是：

　　1.隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，以及相應的社會審計和內部審計力量的不斷加強和組織隊伍的不斷建設、發展和完善，隨著政府控制手段由直接控制向間接控制的轉變，原由政府審計機構和人員主要或全部承擔的財務審計、財經法紀審計和經濟效益審計的大量工作可以交由社會審計組織和內部審計部門承擔和完成，從而使政府審計能夠從大量而繁雜的具體財務、法紀和效益經濟監督中解脫出來。這不僅有利于政府正本清源，還其在整個審計體系中應有的主導性地位，做好其分內的工作，而且也有利于培養和形成比較健全的社會審計和內部審計市場，充分發揮社會審計和內部審計的作用。

　　2.隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和發展，盡管國有企業在我國國民經濟中的主導地位沒有變化，但是其在國民經濟的比重正在大量的減少。特別是大量的國有中小企業的減少和大批國有企業的改制。已經使得原以國有企業財務、法紀和效益等審計為主要對象的我國政府審計已經不能適應新的經濟格局形勢下經濟監督的需要，社會主義市場經濟發展趨勢不僅客觀上要求政府職能的轉變，同時也要求政府審計必須從上述經濟監督領域中逐步地退出不應由其包攬的業務，而將其讓位與社會審計和內部審計。

　　3.市場經濟體制的建立和發展有一個不斷調整和完善的過程，這個過程是一個比較漫長的歷史過程，尤其是對我們這樣一個由計劃經濟向社會主義市場轉型的、沒有任何可供借鑒經驗的發展中國家而言，所面臨的改革任務是十分艱巨的，新問題和矛盾的不斷產生以及發展的復雜化、多樣性，不僅需要政府審計必須強化審計監督的力度，而且要求政府審計必須調整和選擇新的經濟監督手段和方法，重新定位審計的對象和范圍，建立新的審計監督制度。

　　二、財政審計的主要內容

　　財政審計的主要內容由公共財政審計和政府預算審計兩部分構成。而公共財政又是政府預算產生的前提。

　　（一）公共財政審計

　　公共財政審計之所以將成為我國政府審計對象，是因為完全競爭下的市場機制只是經濟學研究中的一種理想性的模式。由于市場經濟在公共產品供給不足、無法解決的外部效應問題、宏觀經濟的失衡、收入分配的不公、市場壟斷的存在、信息的不充分性、優效品存在問題（指那些政府強制人們消費的產品，比如安全帶）等諸多領域都存在失靈的現象，所以在現實生活中并不具備形成完全競爭市場所需要的全部條件，而希望通過市場效率來彌補市場失靈在經濟和技術上也是不可行的，在實踐中也是不成功的。這就為政府的介入和干預提供了必要與合理的依據。由此就產生了所謂公共財政領域，即政府以市場失靈為前提，憑借政治權力，在全社會進行的以彌補市場缺陷為范圍的，滿足社會公共需要為目的的一種政府分配行為。公共財政是市場經濟發展到一定階段的歷史性產物，公共財政發展的過程就是市場經濟發展的過程。因此，要矯正市場的缺陷，政府應當涉足市場不愿參與或無力參與或不能參與的領域，應當在既要引導競爭，又要限制壟斷；既要講究效率，又要注重社會公平；既要注意經濟的穩步發展，又要注意抑制通貨膨脹（或緊縮）等方面，充分發揮資源配置、收入分配、宏觀調節和穩定經濟的四大職能。政府的上述四項經濟職能使公共財政必然成為政府審計對象。

　　公共財政審計的具體內容包括：購買性支出審計、轉移性支出審計、公共收入審計、稅收審計和公債審計等。

　　1.購買性支出與審計的方法。購買性支出是指政府以購買者的身份，在商品和勞務市場上購買商品或勞務時所發生的的支出，它體現的是等價交換的原則。

　　購買性支出與轉移性支出都屬于公共財政支出的范圍。但是它與轉移性支出具有兩點明顯的區別：一是購買性支出必須遵循等價交換的原則；二是購買性支出賦有確保政府履行職能和社會政治經濟生活正常運作的特點。購買性支出對經濟的影響是直接性的，這主要表現在三個方面：一是對國民經濟總量或生產總量的變動有重要的影響；二是對經濟或生產結構產生影響；三是對社會的收入分配產生相關影響。

　　由于購買性支出是政府進行宏觀經濟調控的一種重要手段，因此它是政府審計的一個非常重要的內容。購買性支出審計的重點是效益性的審查與評價。盡管政府購買性支出范圍十分廣泛，包括行政管理支出、國家防衛支出、教科文衛支出、支援農業支出、基礎設施投資支出等，但是他們具有共同的審計的要點，即購買性支出安排規模的適當性、結構的合理性，采購招標的公開公平性和價格的合理性。

　　2.轉移性支出與審計的方法。轉移性支出又叫轉移支付，是指政府為了實現其特定的政策目標，通過一定的渠道或形式，將一部分社會資源無償地從一個或幾個群體轉移給另一個或幾個群體的行為。轉移性支出主要有有條件撥款和無條件撥款兩種方式。轉移性支出與購買性支出雖然同屬于公共財政支出的范圍，但是它與購買性支出相比也有兩個明顯的區別：一是其表現為政府財政資金的無償的、單方面的轉移，它既不期望在經濟上得到等價補償，也不要求受益者對所得到的轉移性資金予以歸還；二是轉移性支出的目的是為了實現公平與效率，為了有利于保持經濟和社會的穩定，其對象不可能是面向所有的公民，而只能是某些地區或某些國民群體。

　　轉移性支出對經濟的影響是間接性的。這是因為轉移性支出的受益者在接受了政府的財政轉移資金后，并不一定會轉化或全部轉化為當期的現實需求，進而對當期或后期社會供求數量與結構究竟會產生多大的影響是很難直接反映出來的。

　　轉移性支出的作用主要表現在四個方面：一是有利于中央政府通過財政資金的再分配，實現某些特定目標的宏觀調控；二是統一稅率的需要，通過采取同一稅率的政策來消解地區之間財政收入水平上的差異；三是可以抑制地區之間發展差距的擴大，促進地區之間的均衡發展，四是社會經濟的穩定。因此，轉移性支出是政府實施宏觀公平性調節的主要經濟杠桿之一。

　　轉移性支出審計的重點是公平轉移性支出的公平和效率性的審查與評價。審計的要點是：轉移性支出政策制定的規范性、目標的一致性；轉移性支出結構的合理性；存量性和增量性轉移性支出中在公平與效率之間的協調性、撥款的透明度和穩定性；專項轉移支付資金到位的及時性和配套資金的真實性等。

　　3.公共收入與審計的方法。公共收入是指政府為了滿足其實現職能的需要而參與社會產品分配的形式。公共收入是公共財政支出的基礎。廣義的公共收入是指包括稅收收入、公債收入和非稅收收入在內的所有收入。而我們在這里所指的公共收入是指的狹義的公共收入，即專指非稅收收入。它包括經營和財產收入、管理費和收費、罰款和沒收、各種交款、其他非稅性收入等。其中：經營與財產收入是指來自非金融公共企業和公共金融機構（如郵電局、中央銀行、國家彩票、電力公司等）的凈利潤或利息轉移，來自各級政府機構所屬企業（如軍工廠、政府印刷廠、建筑單位及出租少量房屋的單位等）面向公眾的營利性銷售的現金經營盈余以及特許使用費、利息和土地租金等其他財產收入；管理費和收費是指實驗費和規費，主要項目有政府醫院和診所收費，學校的學費，政府博物館、公園以及不作為公共企業組織的文化和娛樂場所的入場費、許可證費、駕駛執照費、法庭費和法院裁定費等；罰款和沒收是指與違反稅收規定無關的罰沒收入，主要包括交通罰款、刑事罰款、法庭罰款以及其他罰沒收入等；各種交款是指政府內政府雇員的養老金和福利基金繳款，武裝部隊退休基金的雇員繳款、教師退休繳款（公辦教師）以及來自其他各級政府雇員的繳款等；其他非稅收入是指來自私人部門的贈與和自愿捐款等。我國現有的非稅財政收入大致可以分為三類，它們是預算內非稅收入、預算外非稅收入和制度外非稅收入等。

　　公共收入雖然并不構成財政收入的主體，但是它對于鞏固國家政權和樹立良好的政府形象仍然起著不可忽視的重要作用。因此政府審計應當重視對公共收入的審查與監督。公共收入審計的重點是收入的合法性和合規性。審計的要點是：非稅收入范圍界定的正確性；收入取得的合法性、合規性和合理性；贈與和自愿捐款的真實性和目的性；各種交款的及時性、保障性等。

　　4.稅收及審計的方法。稅收是政府為了履行其職責，評價政治權力并按照法律規定的標準，無償地參與國民收入分配取得財政收入的一種形式。稅收作為基本的國民收入分配關系具有強制性的特點。

　　稅收存在的政治原因是國家的存在；稅收存在的社會原因一是國家必須通過稅收來調節不同收入者的消費水平，二是國家有必要通過稅收來調節個人和家庭的收入，實現社會的公平性；稅收存在的經濟原因是經濟發展與市場缺陷的并存，社會分配公平性與效率性矛盾的日益尖銳，這種“市場失靈”問題的存在促使國家干預成為一種必然，而國家干預經濟的主要手段之一就是稅收，政府運用稅收手段來影響商品價格，進而達到實現資源優化配置的目的。現代市場經濟條件下的稅收具有組織財政收入、調節經濟兩個基本的職能。

　　公平性和效率性是稅收的兩個基本原則，也是稅收審計的重點。稅收審計的要點是：稅種設置的合法性與合理性；稅收負擔的公平性與效率性；稅源建設和培植的效益性與促進性；稅款征繳的及時性與真實性；課稅對象的全面性與完整性；減免稅對象依據的真實性、合法性與合規性；退稅依據的真實性、合法性，退稅手續的完備性等。

　　5.公債及審計的方法。公債是指一個國家政府為了籌措資金，按照借貸的信用原則向投資者出具并承諾在一定時期內支付利息和到期償還本金的一種債務憑證。公債的主要特征：一是國家信用的一種表現形式；二是運用公債形式籌措資金遵循的是自愿平等的原則；三是發行公債可以解決政府財政字跡的緊急需求。

　　公債的主要作用是：彌補財政赤字，平衡財政收支；籌集建設資金（主要是基礎建設資金），促進國家重點項目建設，有效提高整個社會資源的運用效率； 是政府進行經濟宏觀調控的重要手段；是聯結財政政策和貨幣政策的紐帶與橋梁。

　　公債審計的重點是其效益性。審計的要點是：公債發行依據的合理性和合法性；公債發行規模的適宜性；公債債務依賴稅收存在的程度；公債償債率的高低，償還期限設計的合理性；居民應債能力的強弱；國債借債率的大小；國債持有者結構的合理性；公債發行價格的合理性，買賣價格的公平公允性等。

　　（二）政府預算審計

　　政府預算是產生于稅收和公債之后的一個財政范疇。所謂政府預算是指經過發布程序批準并具有法律效力的政府年度公共財政收支安排和使用計劃。政府預算的原則是完整性、權威性、統一性、真實性、公開性和完整性。

　　積極推進以政府預算為核心的財政體制改革是黨和政府的一項重大決策，也是繼實行“分稅制”財政體制和新稅制后我國財政管理體制的又一重要改革。其中實行部門預決算為主要內容的預算編制改革則是今后政府預算的最主要的內容。實行部門預決算改革的重要性和必要性在于有利于預決算編制的統一性，有利于維護預算的嚴肅性，有利于預算管理的規范化，有利于預決算編制的細化并落實到各個具體項目。

　　報部門預決算審計的重點是在建立完善的部門預決算審簽制度的基礎上對部門預算執行和決算編制的合理性、合法性、真實性和效益性進行系統的審查、分析和評價。就一般預算而言，審計的要點是：收入和支出的真實性、合法性和合理性，特別應注意合理性與合法性的辨證關系的處理問題；就基金預算而言，審計的要點是：收入的保證性、正確性和合理性；支出的真實性、合理性和有效性等。

　　三、領導干部任期經濟責任審計

　　領導干部任期經濟責任審計是隨著我國經濟體制改革的不斷深入而產生和逐步發展起來的，它的不斷完善體現了體制轉軌時期經濟體制與政治體制轉軌過程的內在要求，是從源頭上防止和治理官員腐敗的一種有效的經濟監督手段。

　　領導干部任期經濟責任審計是為組織人事主管部門任用干部提供依據，促進干部人事管理制度的健全與完善，因此領導干部任期經濟責任審計的基本職能是公證。但是領導干部任期經濟責任審計公證職能作用的充分發揮則是通過對被審計人的任期經濟職責的履行和遵紀守法情況的評價來實現的，因此領導干部任期經濟責任審計的公證基本職能的作用是通過其派生職能———評價職能得到體現的。公證與評價相輔相成，缺一不可。

　　領導干部任期經濟責任審計的重點是被審計人在經濟責任履行期間的職責。領導干部任期經濟責任審計的核心是重復發揮公證職能的作用，為此就必須建立和完善相配套的能夠進行一系列評價的指標體系。但是由于領導干部任期經濟責任審計的對象不同，所以審計的側重點也是有區別的。

　　就黨政部門的領導干部任期經濟責任審計而言，審計的要點是：考核評價指標設置的合理性與有效性；任期經濟職責目標的實現情況；重大經濟決策合法性、合理性、效益性；財政收支的合法性、合理性；國家經濟政策的貫徹執行情況；任期內經濟職責的履行情況；遵守財經法紀及廉潔自律的情況；內部行政管理狀況的健全性和有效性等。

　　就國有企業領導干部任期經濟責任審計而言，審計的要點是：資產和負債的真實性與正確性；經營管理活動的合法性與合規性；財務收支的合規性與合理性；主要經濟業務指標的健全性與有效性以及指標完成的情況；重大經營決策的合法性與效益性；廉潔自律與遵紀守法情況；任期經濟目標的實現情況等。

　　［參考文獻］

　　［1］周英虎，周華楣。論任期經濟責任審計［J］。廣西審計，2001（4）。

　　［2］劉寧杰，周英虎。社會主義市場經濟體制下的政府審計監督制度研究［J］。廣西審計，2001，（5）。

　　［3］鄧文勇，周英虎。我國部門預決算制度與審簽制度問題研究［J］。廣西審計，2002（1）。

　　［4］周英虎，周華楣。部門預決算編制制度基本程序、內容與審簽制度方法研究［J］。廣西審計，2002，（5）。

　　［5］審計署審計科研所。任期經濟責任審計理論與實務》［M］。北京：中國時代經濟出版社，2002（5）。

　　［6］許正中。公共財政［M］。北京：中共中央黨校出版社，2003，（2）。

　　［7］巫建國。經濟轉型期公共財政［J］。北京：中國財經出版社，2000，（9）。

　　［8］陳小悅，陳立齊。政府預算與會計改革［M］。中信出版社，2002，（8）。

　　［9］叢樹海。財政支出學［M］。北京：中國人民大學出版社，2002（4）。