這是3月7 日，全國人大會浙江省代表團(tuán)的分組討論。擺在宗慶后面前的是一份“十一五”規(guī)劃綱要（草案）。
讓宗慶后說了很多話的是，綱要（草案）在“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”部分的四個(gè)主體功能開發(fā)區(qū)的提法。
綱要（草案）說，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能開發(fā)區(qū)。
宗慶后把浙江省“對號入座”后，認(rèn)定浙江大多屬于優(yōu)化發(fā)展區(qū)。按照綱要（草案）規(guī)定的優(yōu)化發(fā)展區(qū)的發(fā)展方向——要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，提升到參與全球分工與競爭的層次。
“浙江省政府已經(jīng)要求企業(yè)‘騰籠換鳥’、要求造高樓建廠房、要把一些用地多的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到其他地方去，這些做法會使企業(yè)成本上升；可另一方面，政府又要承受大量外來人口所帶來的成本開支。”宗慶后擔(dān)憂地說。
四個(gè)主體功能區(qū)的劃分在浙江團(tuán)的一些代表中引起了熱烈的討論。同處沿海省份的江蘇，反映則略有不同。
“這是‘十一五’規(guī)劃中一個(gè)大的進(jìn)步，是在吸收了以前的教訓(xùn)——遍地開花、到處污染——之后做出的創(chuàng)新。”全國人大代表、江蘇省環(huán)保廳廳長史振華說。
四大功能區(qū)的劃分邊界
本報(bào)獲悉，不光是在京審議“十一五”規(guī)劃的人大代表，四個(gè)主體功能區(qū)的概念早在甫一提出時(shí)，就一直有爭論伴隨。
“爭論一直存在，但是最后‘十一五’規(guī)劃還是將之吸收進(jìn)來了。”國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長楊朝光說。四個(gè)主體功能區(qū)最早就是由該所提出來的。
爭論的焦點(diǎn)首先是在四大主體功能區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)規(guī)劃綱要（草案）的表述，四個(gè)主體功能區(qū)的劃分依據(jù)是“資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局”。
但是這些指標(biāo)如何分解，目前并沒有一套成熟的指標(biāo)體系。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所回應(yīng)說，目前是“先有理念，再有實(shí)踐，逐步總結(jié)”。
從目前理念來看，四個(gè)主體功能區(qū)里面禁止開發(fā)區(qū)邊界最為明確，“十一五”規(guī)劃綱要（草案）也將禁止開發(fā)區(qū)域名單做了單列，例如國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)等依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域即屬禁止開發(fā)區(qū)。
限制開發(fā)區(qū)域大部分也給予了明確。按照限制開發(fā)區(qū)域的定位，是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好，并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。“十一五”規(guī)劃綱要（草案）列出部分限制開發(fā)區(qū)域的功能定位及發(fā)展方向。
例如對安徽大別山土壤侵蝕防治區(qū)，其限制開發(fā)的功能定位是實(shí)行生態(tài)移民、降低人口密度、恢復(fù)植被。
而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為關(guān)鍵的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的邊界劃分卻最為模糊，這對地方政府來說也最關(guān)心。
一般觀點(diǎn)認(rèn)為，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)主要是指中部地區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域主要是指東部沿海地區(qū)。因?yàn)榘础笆晃濉币?guī)劃綱要（草案）的界定，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是指環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域；而優(yōu)化發(fā)展區(qū)是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。
對這種認(rèn)識，楊朝光給予了否定——“例如江蘇的蘇南、蘇中、蘇北，情況就不一樣，不能一概劃為優(yōu)化發(fā)展區(qū)。再比如西部，很多地區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，但重慶、成都、陜西的渭河平原地區(qū)等都不屬于此類。”
他透露說，四個(gè)主體功能區(qū)的劃分，有一套原則和標(biāo)準(zhǔn)，例如人口和產(chǎn)業(yè)密度等等，今后會細(xì)化，會通過市場和法律的手段實(shí)施。
劃分試驗(yàn)
關(guān)于四大功能區(qū)的爭論一直存在，爭論的細(xì)節(jié)也很多：出臺前有理念方面的爭論，出臺后有實(shí)施上的爭論。記者獲悉，即使在政府各個(gè)部門之間，對四個(gè)主體功能區(qū)的劃分也有不同的理解。這將對地方官員的行政行為產(chǎn)生怎樣的導(dǎo)向作用？
楊朝光回應(yīng)說：“這是給地方一個(gè)明確的信號，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能只考慮GDP，不注意環(huán)境承載。”
楊朝光還透露，目前，在四大主體功能區(qū)的劃分上，國家已經(jīng)布置到了各省。
而記者從江蘇省環(huán)保廳獲悉，江蘇省已經(jīng)在全省劃分了四個(gè)主體功能區(qū)。“我們將之布置到各市縣，然后省里匯總。”史振華說。
“我們要求今年6月份之前完成。”史振華說，與其他省市不同的是，江蘇省四個(gè)主體功能區(qū)的劃分工作由省環(huán)保廳牽頭，會同國土、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等部門一起協(xié)調(diào)。
與其他省份比起來，重視環(huán)保工作的江蘇此項(xiàng)工作開展得也最下功夫。“這是因?yàn)樗膫�(gè)主體功能區(qū)的劃分，江蘇省在三四年前建生態(tài)省的時(shí)候就提出來了，因此江蘇對此問題理解得最充分。”史振華說。
從目前的進(jìn)展來看，全國兩會期間，該省的南京市已經(jīng)初步完成了四個(gè)主體功能區(qū)的劃分工作，不過尚沒有獲得專家組的認(rèn)證。
從披露出來的規(guī)劃來看，南京市在6500平方公里的土地上，劃分出了66處重要生態(tài)功能區(qū)。而長江流域滬寧線則屬于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。
而記者獲得的消息顯示，長江兩岸將根據(jù)環(huán)境吞吐量來劃分不同的開發(fā)區(qū)域。至于整個(gè)江蘇省則四個(gè)主體功能區(qū)都有。如太湖流域5公里之內(nèi)保護(hù)區(qū)，屬限制開發(fā)區(qū)域；因?yàn)槟纤闭{(diào)，近代開始衰落的蘇北運(yùn)河一帶，在政策上可能屬于禁止開發(fā)區(qū)域。
區(qū)域版圖重構(gòu)？
雖然四大主體功能區(qū)目前還沒有完全進(jìn)入操作層面——“這不是一年兩年之間就能完成的事。”國家發(fā)改委人士說。十一五規(guī)劃綱要（草案），也是說“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”。但是，潛流之下，是否會使我國的區(qū)域版圖重構(gòu)？而此前，國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是東中西、東北四大區(qū)域板塊。
楊朝光回應(yīng)說，之前的四大板塊、東中西三大區(qū)域，是在不同時(shí)期提出來的，側(cè)重點(diǎn)不一樣。
“現(xiàn)在提四大主體功能區(qū)也沒有否定原來的提法。”楊朝光說。此間人士看來，四大主體功能區(qū)仍然少不了之前的東中西區(qū)域政策的支持。
“四大主體功能區(qū)的劃分，要推動地方管理經(jīng)濟(jì)理念的轉(zhuǎn)變，不要以行政區(qū)劃來塑造地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。”楊朝光說。楊曾經(jīng)是發(fā)改委地區(qū)司常務(wù)副司長，對中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征有獨(dú)特的理解。
而四個(gè)主體功能區(qū)分類管理的區(qū)域政策，為楊朝光的這番話給出了注腳——在產(chǎn)業(yè)政策上，國家引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次。
而在人口政策上，則引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口逐步轉(zhuǎn)移到優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)必須為有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶。
“四大主體功能區(qū)的劃分，顯然比原有的東、中、西、東北的區(qū)域劃分，更能打破行政區(qū)劃的界限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動。”一位專家評價(jià)說。
而對那些限制發(fā)展區(qū)和禁止發(fā)展區(qū)，規(guī)劃綱要（草案）則用財(cái)政政策，動用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯鹊幕竟卜⻊?wù)。投資政策也重點(diǎn)支持這兩類區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
這種不同的區(qū)域政策，則有可能打破現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)布局的微妙平衡。
例如優(yōu)化開發(fā)區(qū)。在土地上實(shí)行更嚴(yán)格的建設(shè)用地增量控制；在產(chǎn)業(yè)政策上，要引導(dǎo)轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；在績效評價(jià)和政績考核，主要是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長的評價(jià)。
對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，土地政策則相對寬松——在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)用地供給；在績效評價(jià)和政績考核上，則要綜合評價(jià)經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平。
前述宗慶后等浙江省人大代表的憂慮，正是反映了他們在四個(gè)主體功能區(qū)的劃分上，對浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來格局的理解。
而諸多政策落點(diǎn)到最后，是地方官員的政績考核。組織部門如何根據(jù)不同區(qū)域進(jìn)行考核？記者從此間獲悉，有關(guān)部門已經(jīng)在著手制定干部考核辦法。
