2007年8月29日，經海關總署署務會議審議通過，對外公布了《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法》（海關總署第164號，以下簡稱《辦法》），并規定自2007年10月3日起正式施行。《辦法》的實施標志著我國保稅港區管理模式自設立以來，已經步入一個法制化、規范化、制度化的發展成熟階段。目前，保稅港區作為新型的海關特殊監管區域，它的地域特殊性、稅收優越性、監管獨立性，還并不為廣大的出口企業所了解和熟知。為此，我們通過解讀《辦法》的出臺背景、稅收政策、功能管理和主要內容，來引導出口企業正確運用政策，實現自身健康、快速發展，達到我國對外貿易向自由貿易區轉型的目的。

　　一、《辦法》出臺的綜合背景

　　隨著我國加入WTO和世界經濟一體化的形成，各種海關特殊監管區域內外部發生了重大的變化，保稅區、出口加工區、保稅物流園區及其他海關特殊監管區域，一直存在著與港口分離的格局，已不能滿足我國對外經濟的發展，功能定位等都不能適應新形勢的要求。所以，海關特殊監管區的功能需要進行較大調整，其中影響最大的是國際保稅物流業務。而目前的保稅港區政策基本上是按照保稅物流功能制定的，國際保稅物流所需要的國際中轉、國際配送分撥、國際貿易、國際采購、加工和倉儲等業務在區內都可以運作。因此對保稅物流企業而言，保稅港區比其他特殊監管區更加具有吸引力。在這種情況下，海關特殊監管區改進的必要性日益突出，實施“區港聯動”，設立保稅港區，充分發揮海關特殊監管區域的政策優勢和區位優勢，是我國向自由貿易區轉型的必要舉措和內在要求。

　　在2005年，國務院下發了《國務院關于設立洋山保稅港區的批復》（國函[2005]54號）及《國務院關于完善珠澳跨境工業區珠海園區政策措施的批復》（國函[2005]13號），標志著保稅港區設立與發展的形成。但是，從發展的角度來看，如何較為規范的加強港區管理、實現監管到位成為目前需要完善的主要問題。故此，在保稅港區設立后兩年多的實踐與經驗基礎上，2007年8月底，海關總署對外發布了《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法》，該《辦法》對保稅港區的定義、設立、管理、業務范圍等進行了界定，并詳細規定了區內與境外、區內與區外、區內貨物的監管方式及稅收相關政策。

　　二、保稅港區設立的內涵及《辦法》出臺的意義

　　（一）保稅港區設立的內涵。

　　保稅港區的建立不僅是國家打造國際航運中心戰略的產物，也是海關特殊監管區域進行整合的產物。結合我國實際情況，通過“區港聯動”，借鑒學習國外某些自由港港區一體化運作的通常做法和先進經驗，充分利用臨近港口貨物集散便利的交通優勢，在繼續發揮海關特殊監管區現有的政策和功能的基礎上，提高貨物的流轉速度和提升港區功能，促進海關特殊監管區向擴大倉儲、物流方向發展，為今后成為自由經濟區的轉型積累經驗。其含義可歸納為以下四點：

　　1、全面、高效地發揮港區的國際轉口貿易和出口貿易功能，降低物流企業的商務運作成本，擴大出口。

　　2、保稅港區模式對提高海關直達效率、監管效能并按照國際慣例運營的工作機制將發揮積極作用。

　　3、保稅港區有利于海關特殊監管區的政策和管理延伸到港區，提高港口的開放度和自由度，帶動港區集裝箱吞吐量的增長，提高我國港口參與國際競爭的能力。

　　4、保稅港區在形態上呈 “前港后區”格局，在功能上互相延伸，相互滲透，解決了多年來海關特殊監管區與鄰近的港口相互割裂，完全依賴自身的政策優勢發展的格局。

　　（二）《辦法》出臺的意義。

　　一是規范、統一海關管理，促進保稅港區健康發展的需要。保稅港區作為一種新型監管模式，既不同于“港”也不同于“區”，而是兼有“港”和“區”的雙重特性。單純適用現有“港”或“區”的管理辦法，將港口作業、保稅加工和保稅物流相互隔離，必將影響保稅港區“區港一體”優勢的有效發揮，削弱其整體的競爭力。另外，由于各保稅港區的地理位置、形態不一，海關必須根據其特點制定一部專門的管理辦法，從一開始就將保稅港區納入法制化軌道，引導、規范企業運作和海關管理，依法行政，統一執法，指導實踐。

　　二是推進海關特殊監管區域整合和發展的需要。保稅港區疊加了保稅區、出口加工區、保稅物流園區乃至港口碼頭直達的所有政策和功能，它的建立不僅是國家打造國際航運中心的戰略需要，也是推進海關特殊監管區域整合的有益嘗試，對正在推動的“功能整合、政策疊加”改革具有示范和導向意義。制定保稅港區的監管模式和相應的管理辦法，是推進區域整合工作的重要組成部分。

　　三是保稅港區將現在政策優勢和口岸優勢有機結合，形成共同優勢，成為促進地區經濟發展的一個新的經濟增長點。

　　三、《辦法》的主要內容

　　《辦法》在監管模式和管理制度設計上汲取各類特殊區域多年管理的經驗和教訓，充分借鑒近年來海關直達作業改革的成果。《辦法》共分為6章47條，體現了實體規定多、程序性規定少的特點。

　　（一）保稅港區的定義和功能。

　　保稅港區是指經國務院批準，設立在國家對外開放的口岸港區和與之相連的特定區域內，具有口岸、物流、加工等功能的海關特殊監管區域。這一定義涵蓋了保稅港區的性質、審批權限、成立企業條件、區位、功能等五個要素：

　　1、保稅港區屬于海關特殊監管區域，由海關實行封閉監管。監管手段包括物流圍網和信息圍網。“保稅港區實行封閉式管理。保稅港區與中華人民共和國關境內的其他地區之間，應當設置符合海關監管要求的卡口、圍網、視頻監控系統以及海關監管所需的其他設施。”同時，《辦法》還規定：海關對保稅港區內企業（以下簡稱區內企業）實行計算機聯網管理制度；

　　2、保稅港區的設立由省級人民政府向國務院提出申請，由國務院審批；

　　3、保稅港區內不得建立商業性生活消費設施和開展商業零售業務。區內企業應當具有法人資格，具備向海關繳納稅款以及履行其他法定義務的能力。特殊情況下，經保稅港區主管海關核準，區外法人企業可以依法在保稅港區內設立分支機構，并向海關備案；

　　4、選址設定在對外開放的口岸。這意味著保稅港區主要設立在沿海、沿江和邊境城市的對外開放口岸，尤其是海港；

　　5、保稅港區具有口岸、物流、加工三大主要功能。《辦法》第8條對功能進行了詳細規定，具體包括倉儲物流，對外貿易，國際采購、分銷和配送，國際中轉，檢測和售后服務維修，商品展示，研發、加工、制造，港口作業等9項功能。

　　（二）保稅港區直達模式。

　　一是分類申報，突出重點。第16條規定：“海關對保稅港區與境外之間進出的貨物實行備案制管理，對從境外進入保稅港區的貨物予以保稅，但本辦法第17條、第18條和第39條規定的情形除外。”也就是說，進口的一般貨物采用備案清單申報，減免稅貨物采用報關單申報，還有部分貨物等采用艙單申報。

　　二是實行集中申報。《辦法》第25條規定：“經海關核準，區內企業可以辦理集中申報手續。實行集中申報的區內企業應當對1個自然月內的申報清單數據進行歸并，填制進出口貨物報關單，在次月底前向海關辦理集中申報手續。集中申報適用報關單集中申報之日實施的稅率、匯率，集中申報不得跨年度辦理。”在這里限定了申報要件的基本條件。

　　三是企業可以選擇申報地。這也是外貿法實施后，進一步落實企業進出口經營權的體現。《辦法》第15條對此作了專門規定，“進出境口岸不在保稅港區主管海關轄區內的，經保稅港區主管海關批準，可以在口岸海關辦理海關手續。”規定方便了自由貿易的流通方式。

　　四是區內貨物監管實行以查代核。《辦法》第31條吸收了海關總署開展的加工貿易監管作業“流程再造”和特殊監管區域“以查代核”的課題研究成果，規定“海關對保稅港區內加工貨物不實行銀行保證金臺賬、合同核銷，不執行單耗標準。”海關根據貨物進、出、轉、存情況實施核庫、核查，為保稅港區率先實現“以查代核”的管理模式提供了法律依據。

　　五是貨物存儲時間無期限，但有條件。《辦法》借鑒了國際通行做法，對貨物不設存儲期限，但為避免出現無主、放棄或品質超期存放的貨物而無法得以有效處理的情況，作了“但書”限定，“存儲期限超過2年的，區內企業應當每年向海關備案。因貨物性質和實際情況等原因，在保稅港區繼續存儲會影響公共安全、環境衛生或者人體健康的，海關應當責令企業及時辦結相關海關手續，將貨物運出保稅港區。”這種規定企業滿足了利用保稅制度、沒有時間限制尋求國際市場的要求，又設定了一定的條件，克服保稅區和保稅物流園區無主貨物難以處理的弊端。

　　（三）保稅港區管理的其它規定

　　1、明確會計核算的方法。《辦法》第11條規定：“區內企業應當依照《中華人民共和國會計法》及有關法律、行政法規的規定，規范財務管理，設置符合海關監管要求的賬冊和報表，記錄本企業的財務狀況和有關進出保稅港區貨物、物品的庫存、轉讓、轉移、銷售、加工和使用等情況，如實填寫有關單證、賬冊，憑合法、有效的憑證記賬和核算。”此規定與當前國內的會計核算準則并行接軌，進行了統一。

　　2、明令禁止的進出口貨物。《辦法》第13、14條規定：“國家禁止進出口的貨物、物品不得進出保稅港區。”、“區內企業的生產經營活動應當符合國家產業發展要求，不得開展高耗能、高污染和資源性產品以及列入《加工貿易禁止類商品目錄》商品的加工貿易業務。”從中我們看到，國家明令禁止的進出口貨物在保稅港區是限止操作的，與其它特殊監管區域內的管理一樣并不存在優越或者照顧的情況。

　　3、不受進出口配額限定。《辦法》第20條規定：“保稅港區與境外之間進出的貨物，不實行進出口配額、許可證件管理，但法律、行政法規和規章另有規定的除外。對于同一配額、許可證件項下的貨物，海關在進區環節已經驗核配額、許可證件的，在出境環節不再要求企業出具配額、許可證件原件。”區內企業進出口貨物完全不在受限于配額的拘限。

　　4、商品展示按規辦理。《辦法》第27條規定：“經保稅港區主管海關批準，區內企業可以在保稅港區綜合辦公區專用的展示場所舉辦商品展示活動。展示的貨物應當在海關備案，并接受海關監管。區內企業在區外其他地方舉辦商品展示活動的，應當比照海關對暫時進境貨物的管理規定辦理有關手續。”

　　四、保稅港區的監管模式

　　（一）保稅港區與境外之間的監管

　　海關對進出口的貨物實行備案制管理，對從境外進入保稅港區的貨物予以保稅。

　　1、下列貨物從境外進入保稅港區，海關免征進口關稅和進口環節海關代征稅：區內生產性的基礎設施建設項目所需的機器、設備和建設生產廠房、倉儲設施所需的基建物資；區內企業生產所需的機器、設備、模具及其維修用零配件；區內企業和行政管理機構自用合理數量的辦公用品。

　　2、從境外進入保稅港區，供區內企業和行政管理機構自用的交通運輸工具、生活消費用品，海關按照有關規定征收進口關稅和進口環節海關代征稅。

　　3、從保稅港區運往境外的貨物免征出口關稅，但法律、行政法規另有規定的除外。

　　4、保稅港區與境外之間進出的貨物，不實行進出口配額、許可證件管理，但法律、行政法規和規章另有規定的除外。

　　（二）保稅港區與區外之間的監管

　　區外貨物進入保稅港區的，按照規定簽發用于出口退稅的出口貨物報關單證明聯。

　　1、從區外進入保稅港區供區內企業開展業務的國產貨物及其包裝物料、轉關出口的貨物，海關按照對出口貨物的有關規定辦理，簽發出口貨物報關單證明聯。

　　2、從區外進入保稅港區供保稅港區行政管理機構和區內企業使用的國產基建物資、機器、裝卸設備、管理設備、辦公用品等，海關按照對出口貨物的有關規定辦理，簽發出口貨物報關單證明聯。

　　3、從區外進入保稅港區供保稅港區行政管理機構和區內企業使用的生活消費用品和交通運輸工具，海關不予簽發出口貨物報關單證明聯。

　　4、從區外進入保稅港區的原進口貨物、包裝物料、設備、基建物資等，區外企業應當向海關提供上述貨物或者物品的清單，按照出口貨物的有關規定辦理申報手續，海關不予簽發出口貨物報關單證明聯，原已繳納的關稅、進口環節海關代征稅不予退還。

　　5、區內貨物到區外進行各種加工、維修等活動，比照境外貨物進入境內辦理。

　　（三）保稅港區與其他海關特殊區之間的監管

　　海關對于保稅港區與其他海關特殊監管區域或者保稅監管場所之間往來的貨物，實行保稅監管，不予簽發用于辦理出口退稅的出口貨物報關單證明聯。但貨物從未實行國內貨物入區（倉）環節出口退稅制度的海關特殊監管區域或者保稅監管場所轉入保稅港區的，視同貨物實際離境，由轉出地海關簽發用于辦理出口退稅的出口貨物報關單證明聯。也就是講已享受保稅優惠的貨物是不能再辦理出口退稅的。

　　1、保稅港區與其他海關特殊監管區域或者保稅監管場所之間的流轉貨物，不征收進出口環節的有關稅收。

　　2、承運保稅港區與其他海關特殊監管區域或者保稅監管場所之間往來貨物的運輸工具，應當符合海關監管要求。

　　（四）保稅港區內貨物的監管

　　保稅港區內貨物可以自由流轉；區內企業不實行加工貿易銀行保證金臺賬和合同核銷制度，海關對保稅港區內加工貿易貨物不實行單耗標準管理。

　　1、區外進入區內的貨物，如需退運到區外的，屬于尚未辦理出口退稅手續的，可以向保稅港區主管海關辦理退運手續；保稅港區貨物不設存儲期限。

　　2、因不可抗力造成保稅港區貨物損毀、滅失的部分貨物，可以退換為與損毀貨物相同或者類似的貨物，屬于尚未辦理出口退稅手續的，可以向保稅港區主管海關辦理退運手續；屬于已經辦理出口退稅手續的，按照進境貨物運往區外的有關規定進行征稅。

　　3、因保管不善等非不可抗力因素造成損毀、滅失的全部貨物，如是從境外進入保稅港區的貨物，區內企業應當按照一般貿易進口貨物的規定，按照海關審定的貨物損毀或滅失前的完稅價格，以貨物損毀或滅失之日適用的稅率、匯率繳納關稅、進口環節海關代征稅；如是從區外進入保稅港區的貨物，區內企業應當重新繳納因出口而退還的國內環節有關稅收，海關據此辦理核銷手續，已繳納出口關稅的，不予以退還。

　　五、進出保稅港區貨物的主要稅收政策

　　對于進出保稅港區貨物直接涉及的稅收政策，主要包括：進口關稅、進口環節稅（海關代征進口增值稅）及出口退（免）稅。除此之外還包括一些其它方面的稅收業務，由于不直接與進出口稅收相關，本節不再進行展開表述。

　　（一）關稅與進口環節稅

　　1、除法律、行政法規另有規定外，從境外、區外進入區內生產性的基礎設施建設項目所需的機器、設備和建設生產廠房、倉儲設施所需的基建物資；區內企業生產所需的機器、設備、模具及其維修用零配件；區內企業和行政管理機構自用合理數量的辦公用品，海關免征進口關稅和進口環節海關代征稅：

　　2、從境外、區外進入區內，供區內企業和行政管理機構自用的交通運輸工具、生活消費用品，海關按照有關規定征收進口關稅和進口環節海關代征稅。

　　3、海關對于保稅港區與其他海關特殊監管區域或者保稅監管場所之間往來的貨物，實行保稅監管，不征收進出口環節的有關稅收。

　　（二）出口退（免）稅

　　進出保稅港區的貨物，無論是從區內到境外，還是區外到區內或者是區內到區外的出口退（免）稅的稅收政策，是根據2005年《國家稅務總局關于洋山保稅港區等海關監管特殊區域有關稅收問題的通知》（國稅函[2006]1226號）來參考執行的，1226號文件規定：“洋山保稅港區（簡稱港區）和珠澳跨境工業區珠海園區（簡稱園區）享受出口加工區的稅收政策，即國內貨物進入港區或園區視同出口，實行退稅，港區或園區內企業的貨物交易不征收增值稅、消費稅。具體政策比照《國家稅務總局關于印發〈出口加工區稅收管理暫行辦法〉的通知》（國稅發[2000]155號）和《國家稅務總局關于出口加工區耗用水、電、氣準予退稅的通知》（國稅發[2002]116號）、《國家稅務總局關于蕪湖出口加工區基建物資出口退稅的批復》（國稅函[2004]805號）的有關規定執行。”可以看出，保稅港區享受保稅區、保稅物流園區、出口加工區相關的稅收和外匯管理政策。主要政策分為：

　　1、境外貨物入港區保稅；2、區外的國內貨物進入港區視同出口，對符合退（免）稅條件的貨物實行退（免）稅；區外企業銷售給區內企業，并運入供區內企業使用的國產設備，原材料，零部件，元器件，包裝物料，以及建造基礎設施，加工企業和行政管理部門生產，辦公用房的基建物資（不包括水，電，氣），區外企業可憑海關簽發的出口貨物報關單（出口退稅專用）和其他現行規定的出口退稅憑證，向國稅機關申報辦理退（免）稅。對區外企業銷售并運入區內的貨物，一律開具出口銷售發票，不得開具增值稅專用發票或普通發票。

　　3、區內企業生產出口貨物所耗用的水、電、氣，準予退還所含的增值稅。區外企業銷售并輸入給區內企業的水、電、氣，一律向區內企業開具增值稅專用發票，不得開具普通發票或出口專用發票。區內企業憑此依據向國稅機關申報辦理退（免）稅。

　　應退稅額=增值稅專用發票注明的進項金額×退稅稅率（現行）

　　如供應單位按簡易辦法征收增值稅的，退稅率為征收率。

　　區內企業從區外購進的水、電、氣，凡用于出租、出讓廠房的，不預辦理退稅。已辦理退稅的，區內企業應在出租、出讓行為發生的次月，向主管出口退稅的國稅機關申報并繳納已退還的稅款。

　　4、區外企業銷售給區內企業，行政管理部門并運入區內供其使用的生活消費用品，交通運輸工具，或者區外企業從境外進口再運入港區內的的貨物，海關不予簽發出口貨物報關單（出口退稅專用），國稅機關不予辦理退（免）稅。

　　5、區內企業委托區外企業進行產品加工，一律不予退（免）稅。但是對區內企業檢測、維修完畢運回的機器、設備、模具和辦公用品等，有更換新零件、配件或者附件需要退稅的，可以憑海關簽發出口貨物報關單證明聯等其它資料向國稅部門申報退（免）稅。

　　6、區內貨物進入國內銷售，按貨物進口的有關規定辦理報關，并對報關的貨物征收增值稅，消費稅；如區外的出口企業開展加工貿易，若進口料件是從區內企業購進的，可按現行的進料加工和來料加工稅收政策執行。

　　7、區內企業之間的貨物交易不征增值稅和消費稅，對區內企業在區內加工，生產的貨物，凡屬于貨物直接出口和銷售給區內企業的，免征增值稅，消費稅。對區內企業出口到境外或國內的貨物，不予辦理退稅。

　　（三）區內企業適用的其它稅收政策1、區內企業按現行有關法律法規，規章繳納地方各稅。

　　2、區內的內資企業按國家現行企業所得稅法規，規章繳納所得稅，外商投資企業比照現行有關經濟技術開發區的所得稅政策規定執行。

　　3、對采取弄虛作假等手段騙取退（免）稅的，按《中華人民共和國稅收征收管理法》等有關規定予以處罰。

　　從以上可以看出，保稅港區疊加保稅區、保稅物流園區和出口加工區的稅收政策優勢更加明顯了。