現行高新技術產業稅收優惠政策存在的缺陷

　　我國現行科技稅收優惠政策共有9類37項，涉及高新技術產業的各個方面。這些政策較大地促進了高新技術產業的發展，但在具體的適用中，也存在著一些不容忽視的問題。

　　（一）現行單一稅收立法體制難以適應高新技術發展的客觀需要

　　由于我國各省市間及省內各地區間經濟發展狀況和資源分布不一致，甚至相差很大，在單一的稅收立法體制下適用統一的稅收制度，必然會挫傷部分地區的積極性。地方政府為了吸引高新技術企業落戶，促進本地區經濟發展，通常只能采取針對性的財政辦法，對需要支持的項目實行稅收先征后返、列收列支、專項返回或給予財政補貼等形式替代稅收優惠政策，甚至設定稅收優惠政策，越權減免，導致稅收政策混亂，高新技術產業地區分布不均衡的狀態加劇，而這類地方性政策又因其復雜性而使高新技術企業及外資進入我國市場時感到格外困惑和難以把握。

　　（二）稅收優惠政策散亂，難成體系，政策彈性較大

　　我國稅收優惠政策多散見于財政部、國家稅務總局發布的各種通知、規定中，與各個單行法規相聯系，并且只在各稅法或條例和細則中做出原則性的規定，缺乏系統性和指導性。另外，現行優惠政策還存在著有關條款措辭含混、政策彈性較大的問題，如外商投資企業和外國企業所得稅法規中有關“技術密集、知識密集項目”、“先進技術”等規定，缺乏明確的標準和認定方法，內容雜散且不明確，在一定程度上加大了稅收法規的主觀隨意性，不利于稅收征管工作的順利開展。

　　（三）稅收優惠政策難以發揮預期的激勵作用

　　我國目前實行的是以流轉稅和所得稅為主體的雙主體稅制結構模式，流轉稅在稅收總收入中處絕對優勢地位，但在流轉稅的優惠政策具體設計中，卻并沒有特別考慮高新技術產業的特點及特殊情況，較少設置專門針對高新技術的優惠措施。而在稅收優惠較為集中的所得稅類方面，其政策設計又存在著諸多問題，對稅收減免或規定了一定的有效時間，或設置了過多的限制條件，束縛了優惠政策作用的發揮，優惠政策效應難如預期。

　　（四）稅收立法滯后于高新技術產業的迅速發展

　　隨著高新技術的進一步發展，電子商務交易和境內外交易不斷大量涌現。從稅收管轄權的角度看，此類交易所得為符合屬人和屬地原則的權利客體，應該向我國政府納稅，但現行稅法對此問題卻一直缺少明確的法律規定。這種立法的滯后性導致稅務機關在征稅過程中由于課稅對象不具體、不明確而難以準確操作，進而造成高新技術產業稅收流失。

　　（五）部分稅收優惠措施不符合國際規范和WTO條款要求

　　我國目前針對高新技術企業的稅收優惠主要集中于高新技術企業本身，具有產業和地域的雙重專項性補貼特征，有悖于WTO反補貼協議的補貼專項性限制原則，如果涉及產品出口，可能面臨可控告性補貼條款的約束，并引起貿易訴訟。

　　（六）現行稅收制度的諸多規定不利于高新技術產業發展

　　增值稅制度中存在的問題主要有：第一，生產型增值稅制度極大地限制了高新技術企業固定資產投資的積極性，同時，也因其產品以含稅價格進入國際市場而削弱了價格競爭力。第二，征稅范圍過窄，高新技術產業產品負擔過高的稅額，加重企業的實際稅收負擔。第三，一般納稅人認定標準過高，致使許多中小高新技術企業在發展初期不能領購增值稅專用發票而難于為客戶所接受，其業務發展深受限制，難以快速成長為國民經濟發展的重要力量。

　　兩套企業所得稅制度中存在的問題主要有：第一，優惠環節滯后。目前所得稅中對科技創新的稅收優惠主要針對于已形成科技實力的高新技術企業及享有科技成果的技術性收入兩個方面，而不包括處于虧損狀態的所有高新技術企業以及老工業基地的技術改造、產業升級中的具體研究開發項目，不利于企業技術創新和傳統老工業基地的改造。第二，優惠手段簡單。目前主要是以稅率優惠和稅額定期減免等直接優惠為主，對于費用扣除、投資抵免等間接優惠手段運用較少，形式過于單一，不僅難以控制減免稅金的使用方向，而且在涉外稅收中，容易導致與有關國家在處理跨國納稅人重復課稅時采用稅收抵免法而沒有簽訂稅收饒讓條款的情況下，我國給予納稅人的所得稅優惠實際被居住國補征，形成財政資源外流，影響優惠政策的實施效果。第三，優惠方式粗糙。如現行稅收優惠對于引進先進技術所有權和使用權不加區分，對引進先進技術尤其是引進擁有所有權的先進技術缺乏必要的政策扶持，對投資先進技術的企業缺乏延長免稅期限、再投資退稅等政策規定，不能激發企業引進擁有知識產權的先進技術的積極性。第四，優惠時間沒有限定。如現行企業所得稅制度規定國務院批準的高新技術產業開發區內的高新技術企業減按15%的稅率征稅的政策，只規定了減稅的開始日期而未規定停止日期，這樣，就有可能使某項科研項目已進入了高回報的成熟期、應用期或隨時間推移已進入相對落后期甚至已改變經營方向或取消科研項目后，企業仍然享受稅收優惠待遇，違背稅收優惠鼓勵先進、扶持弱小的本意，也為日后的稅收管理埋下隱患。第五，區域優惠仍為主導。按照高新技術園區、經濟技術開發區等經濟區域設置的優惠，使得高新技術企業紛紛涌向開發區甚至在開發區內虛假注冊，引起不必要的資源浪費，也使得不同區域的高新技術企業及其他科技單位的科技創新積極性出現極大的差異，加劇區域經濟發展的不平衡。

　　個人所得稅制度中存在的問題主要有：第一，目前我國調整后的工資薪金費用扣除標準仍大大低于國際慣例，而且固定數額的費用扣除無法與物價指數掛鉤，使稅制缺乏應有的彈性。按照現行稅制，除了國家級專家學者的政策特殊津貼和軟件開發人員的工資外，其他所有人員的報酬應全部納入征稅范圍，絕大部分高科技人才得到了高薪卻并未享受到稅收優惠，勢必影響工作熱情，造成人才外流，不符合我國一直倡導的鼓勵科技進步、吸引科技人才的精神。第二，目前的費用扣除標準從表面看實現了橫向公平，但實際上并不符合縱向公平原則。這一規定不僅從本質上有悖于稅制建設的公平原則，也相對擴大了個人所得稅的征收范圍，加重了包括高科技人才在內的所有納稅人的稅收負擔。第三，缺乏對于教育投入的激勵機制，最終影響到對科技人才的培養，而這一培養過程是時間漫長而花費極多的。第四，現行稅制僅規定對于個人取得的省級以上人民政府和國際組織頒發的發明創造獎、科技成果獎免稅，而對于企業頒發的重大成就獎和科技成果獎仍然征稅，無疑在某種程度上挫傷了高科技人員的創新積極性。另外，對于高科技人才的技術入股等問題，現行稅制中也缺乏明確的鼓勵措施。第五，缺乏對于獨資企業的公平稅收待遇。該類企業適用個人所得稅后無法享受到高新技術企業的大量的優惠待遇。類似情況同樣存在于個體工商業戶之中。

　　促進高新技術產業發展的稅收政策調整取向

　　（一）制定統一的稅收優惠法規，提高科技稅收法律的系統性

　　結合當前國家產業政策和經濟結構調整、所有制結構調整的新形勢，對目前散布在國務院、財政部、國家稅務總局各種通知、規定中適用高新技術產業的具體優惠政策進行歸納整理，對一些已經相對成熟的條例、法規，應通過相應的程序上升到稅收法律級次，加強稅收優惠法規的規范性、透明性和整體性，利于征納雙方全面、系統地了解稅收優惠政策的具體內容，增加執法守法過程中的法律嚴肅性、權威性和可操作性。

　　（二）給予地方一定程度的稅收立法權，使科技稅收政策與中央和地方發展戰略緊密結合

　　在稅收管理體制中進一步明確管理權限的劃分，保證地方享有一定的稅收權限，適當增加地方政府在發展本地區經濟方面的稅收調控能力。這樣，中央可以集中對基礎科學、國家重點技術開發及主導性產業給予稅收支持，地方則可以對有利于地方經濟發展、效益較為明顯的技術開發項目予以扶持，既有利于提高行政效率，又有利于預防地方越權減免及實施替代稅收政策。

　　（三）根據國際規范和WTO條款的相關要求制訂稅收優惠政策

　　根據WTO反補貼協議的要求和世貿組織的有關規則，調整現行高新技術區域稅收優惠政策，對明顯違反WTO有關條款規定的稅收優惠政策加以取消或加緊時間修改完善。同時，由于研究開發方面的補貼是WTO補貼與反補貼措施協議所允許的項目，也是各國普遍實行且被實踐證明切實有效的補貼政策，因此宜將稅收優惠從目前的直接生產環節轉向研究開發環節，從生產貿易企業轉向創新和產業化支持體系，加大對產業基礎和產業應用研究開發的優惠力度和優惠政策的覆蓋面，建立既符合WTO規定又適合高新技術產業發展實際需要的科技稅收政策體系。

　　（四）遵循稅制改革總體原則，在新一輪稅制改革中完善適應高新技術產業發展的科技稅收政策

　　1.完善現行增值稅政策：第一，選擇高新區推進消費型增值稅改革。第二，擴大高新技術企業增值稅進項稅額抵扣范圍，減輕企業實際稅負，提高企業自主創新能力和水平。第三，將與高新技術產業發展密切相關的交通運輸、服務業納入增值稅征收范圍。第四，依據WTO規則及國民待遇原則，逐步取消包括半導體企業在內的集成電路企業的增值稅優惠規定。第五，放寬增值稅一般納稅人認定標準的限制，鼓勵中小高新技術企業的發展。

　　2.完善現行企業所得稅政策：第一，合并內外企業所得稅。提高立法級次，使其成為真正意義上的稅收法律統一稅率，適當降低法定稅率，使其與企業實際稅負水平相近；規范稅前扣除標準，統一計稅依據。第二，改革區域性優惠政策。將現行局限于高新區域內的稅收優惠政策的適用范圍逐步擴大到以高新技術企業為主的所有中小型創業企業，保證高新技術企業之間公平競爭。第三，加大間接優惠力度。改變以往單純適用稅額減免與低稅率優惠政策的情況，增加發達國家普遍采用的費用扣除、提取準備金、加速折舊、投資抵免等稅基式優惠手段的運用。第四，界定優惠期間。宜將目前高新技術企業減按15%稅率繳納企業所得稅的規定，改為從被認定之日起在一定時期內減按15％稅率征收；且對優惠期內的企業，應每隔2-3年重審其高新技術企業資格，以便對那些已經具備一定資本積累能力的企業或其技術、產品或成果不再屬于高新技術的企業，恢復按法定稅率征稅。第五，明確優惠環節。將稅收優惠政策的重心和著力點從直接生產環節轉向研究開發環節，擴大研究開發費超額扣除政策的適用范圍，對于只要研究開發費用超過上年10%以上的企業，不論盈虧，經由主管稅務機關審核批準后，均可按實際發生額的50%直接抵扣當年應納稅所得額，同時，享受優惠的企業因當年虧損或贏利部分不足以抵扣扣除額的，均可在5年內結轉使用，以充分鼓勵企業加大對研究開發的投資力度，尤其是鼓勵那些亟需進行技術改造或正處在研究開發領域的高新技術企業及老工業基地積極需要改造的企業的發展。另外，宜考慮對于創業投資公司（投資基金）和創業企業股票市場制定相關的稅收優惠政策。

　　3.完善現行個人所得稅政策：第一，實行費用扣除標準指數化，保證稅收負擔水平的相對穩定。同時考慮到高科技人才勞動所得的付出程度，適當調高高科技人才工資薪金所得的費用扣除標準或規定達到標準的高科技人才工資薪金所得的加計扣除費用，使其與境外人員工資薪金扣除標準相當，體現國家政策對于人才的重視，利于企業和國家留住人才并吸引海外留學人員回國創業。第二，根據家庭結構和家庭對于教育的投入重新設計費用扣除項目，鼓勵家庭對于教育的投入。第三，對省級以下政府及企業頒發的重大成就獎、科技進步獎免征個人所得稅，充分調動高科技人才創新的積極性。第四，對個人取得的特許權收入免征個人所得稅，鼓勵科技人員多途徑轉化科技成果。第五，對于個人向教育培訓機構和科研機構的捐贈，準予全額稅前扣除，鼓勵社會捐資，為高新技術發展提供資金支持。第六，對于加盟高新技術開發應用領域的個體工商業戶和個人獨資企業，按照企業所得稅法的標準放寬其優惠范圍和標準，鼓勵多種經濟成份加入高新技術企業行列。

　　（五）以現行稅制為基礎確立適應電子商務的稅收政策

　　在現行稅制的基礎上，對于由于電子商務的出現而產生的稅收問題，有針對性地進行稅法條款的修訂、補充和完善。具體措施包括：借鑒國際經驗，確定以軟件、資料提供、數據處理服務、電子手段提供的勞務作為電子商務的征稅對象；對于國內廠商提供的軟件銷售、網絡服務等無形的產品和服務征收營業稅：對于網上定購并由國內廠商進行實際交付的貨物，向銷售商征收增值稅，其適用稅率比照同種商品傳統銷售渠道銷售稅率對于出口貨物，可按照現行稅制的規定退還其已納增值稅，但要求在國內從事網上銷售的外國公司必須在國內注冊，其付款要進入在華代理賬戶，以便稅務機關獲得征稅依據。這樣規定是考慮到，對于同樣性質的經營收入，不管是通過電子商務形式取得還是通過一般商務形式取得，應保證傳統貿易主體與電子商務主體之間的稅收負擔相對公平合理，不應因收入取得的途徑不同而稅收待遇不同。